Bezradni radni? O demokracji w samorządzie lokalnym

Większość z nas mieszka w miastach (60% ludności Polski), pozostali w mniejszych miejscowościach. Każdy z nas jest w obszarze oddziaływania jakiejś władzy lokalnej. Dyskutując o wielkiej polityce i o tym, co powinni robić rządzący, często pomijamy najniższy szczebel władzy zarządzający naszymi miastami i gminami. A nie jest to, a przynajmniej nie powinna być, władza jak każda inna.

Kiedy przed trzydziestu trzy laty konstruowano system władzy w Polsce, postanowiono oprzeć go o samorząd terytorialny. O ile w poprzednim ustroju władze lokalne były swego rodzaju delegaturami rządu w terenie (mimo iż nazywały się Radami Narodowymi), to twórcy reformy samorządowej oparli nowe rozwiązania o to, co nazwali „wspólnotą samorządową”.

To kluczowe założenie mówi, że najważniejszym decydentem w mieście i gminie jest ta właśnie wspólnota, czyli mieszkający tu ludzie.

Takie rozwiązanie nie jest szczególnie odkrywcze. Bierze się z powszechnie przyjmowanej w cywilizowanym świecie zasady pomocniczości, zwanej też z angielska zasadą subsydiarności. Mówi ona, że każdy szczebel władzy powinien realizować tylko takie zadania, z którymi nie radzi sobie skutecznie niższy szczebel lub same jednostki w ramach społeczeństwa. Co to oznacza? Ni mniej ni więcej tylko tyle, że jakakolwiek władza nie powinna się wtrącać w sprawy, którą rozstrzygnąć mogą sami mieszkańcy. Piękne, prawda?

W teorii jest super, a jak jest w praktyce?

Co pięć lat wybieramy władze miast. Wybieramy radę i burmistrza lub prezydenta miasta (na wsi będzie to wójt). Te wybory nie zawsze przebiegają według uczciwych reguł, ale to temat na osobny artykuł. Sam wybór, to rozwiązanie nie budzące zastrzeżeń.

Warto zwrócić uwagę na to, jaki powinien być podział pracy między radą, a burmistrzem/prezydentem. Rada to organ stanowiący, czyli nadrzędny. Ustala kierunki działania burmistrza/prezydenta i kontroluje go. Burmistrz/prezydent to organ wykonawczy, czyli realizujący zadania wyznaczone przez radę. Tak być powinno. Tymczasem, jak okiem sięgnąć, wszędzie pleni się coś, co już zaczęto nazywać „kacykozą”.

Organ wykonawczy z biegiem czasu uzyskiwał coraz to nowe uprawnienia. Oczywiście motywowane potrzebą sprawnego zarządzania.

W tej chwili ze świecą szukać rady miasta, która jest w stanie realnie kontrolować „włodarza” swojego miasta.

Zwróćmy uwagę na kilka mechanizmów, które taką patologię umożliwiają.

Burmistrz/prezydent ma wszelkie narzędzia „urabiania” opinii publicznej. Wydaje za publiczne pieniądze promującą go gazetę, prowadzi media społecznościowe, a zdarza się, że i telewizję. Kontroluje też setki, a nieraz i tysiące miejsc pracy oraz zamówień publicznych, co zwłaszcza w mniejszych miejscowościach, jest bronią niemal atomową. Za jej pomocą uzależniać można od siebie wielką część potencjalnego elektoratu. Można też niezwykle skutecznie neutralizować radnych.

W efekcie Polska ma najwyższy w Europie współczynnik reelekcji, czyli polscy burmistrzowie/prezydenci mają najlepsze możliwości zapewnienia sobie ponownego wyboru.

Czy naprawdę każda rada miasta jest aż tak zmanipulowana przez „włodarza”? Być może nie, ale jest jeszcze jeden ważny mechanizm, który wykręca im ręce.

Oto rada nie dysponuje niezależnym personelem, który umożliwiłby jej skuteczne kontrolowanie władzy wykonawczej. Żeby przeprowadzić solidną kontrolę radny musi skorzystać z pomocy radcy prawnego, czy chociażby sekretarki i, uwaga – nie zgadlibyście, musi to być pracownik zatrudniony przez burmistrza/prezydenta! Innej opcji nie ma. Machiavelli nie byłby w stanie lepiej tego wymyślić.

Spokój sumienia systemu władzy w Polsce zapewniają instytucje kontrolne. Miasta i gminy kontrolowane są nieustannie. Istnieje wyspecjalizowana służba do kontrolowania jednostek samorządu terytorialnego, nazywa się Regionalna Izba Obrachunkowa. Jest Najwyższa Izba Kontroli i dziesiątki inspekcji i sprawozdań wymaganych przez niemal każde ministerstwo. Co z tego wynika?

Na papierze wszystko musi się zgadzać

Urzędy miast są wyspecjalizowanymi instytucjami do gromadzenia i przetwarzania mało użytecznych, a wymaganych przez kogoś informacji. Urzędnicy wiedzą, że priorytetem nie jest ani gospodarność, ani zaspokajanie potrzeb mieszkańców, tylko drobiazgowe wypełnienie formalności i niewolnicze trzymanie się przepisów, które regulują coraz bardziej szczegółowo każdy ich ruch.

Żadna z instytucji kontrolnych nie sprawdzi czy zbudowana droga była najbardziej potrzebna mieszkańcom, czy znajomemu, czy w radzie nadzorczej miejskiej spółki zasiada fachowiec, czy zaprzyjaźniony samorządowiec. Mogą to zrobić tylko mieszkańcy lub ich przedstawiciele.

Jest wiele głosów mówiących, że zwiększanie uprawnień rady nic nie da, bo zasiadający w niej ludzie nie mają ani kompetencji, ani umiejętności do podejmowania strategicznych, dalekowzrocznych decyzji, że potrafią jedynie ciągnąć każdy w swoją i swojego osiedla/dzielnicy stronę.

To jest być może częsty przypadek, ale taki stan rzeczy został „wyhodowany” przez obecną rzeczywistość. Jeśli radni nie mają szans, by realnie wpływać na kluczowe, perspektywiczne decyzje, to robią przynajmniej to co mogą, czyli walczą o partykularne interesy swojej okolicy.

Radni nie czują się za miasto odpowiedzialni, więc nie głosują odpowiedzialnie.

A co do kompetencji, nie czarujmy się. Burmistrz czy prezydent miasta, który po raz pierwszy zasiada na tym urzędzie, też rzadko kiedy ma potrzebną ku temu wiedzę. Już od pierwszego dnia uważany jest jednak za osobę super kompetentną tylko dlatego, że dysponuje zespołem specjalistów, którzy przygotują mu każdą, nawet najtrudniejszą, wypowiedź.

Widzimy już, że relacje między organem stanowiącym, a wykonawczym nie są ustawione prawidłowo, co pod dużym znakiem zapytania stawia całą koncepcję samorządności, rzekomo będącą podstawą władzy w mieście. W koncepcji tej najważniejsi mają być jednak mieszkańcy, a dopiero w drugiej kolejności ich przedstawiciele zasiadający w radzie. Uprawnienia radnych tylko wtedy mają sens, jeśli są poddani realnej kontroli ze strony obywateli. Jak więc wyglądają możliwości bezpośredniego wpływania mieszkańców na bieg miejskich spraw?

Tu rzecz wygląda jeszcze gorzej

Istnieje cała gama różnych procedur partycypacyjnych, czyli konsultacji, warsztatów, paneli. Władze namawiają mieszkańców do udziału w dyskusjach, wypowiadania się. Pięknie, ale na końcu każdej z tych procedur jest komunikat: wyniki konsultacji są niewiążące dla władz miasta. Koniec, kropka.

Jak to się ma do samorządności, do pomocniczości, do zasady, że „wspólnota samorządowa” ma podejmować wszystkie decyzje poza tymi, których sama nie jest w stanie rozstrzygnąć?

Szumnie reklamowana „partycypacja” jest listkiem figowym skrywającym autokratyczną istotę polskich miast i gmin.

Dla porządku wypada wspomnieć o uprawnieniu mieszkańców, które wydaje się niezwykle silnym orężem. Jest mianowicie możliwość odwołania władz miasta w referendum. Nie zagłębiając się w szczegóły proceduralne, przejdźmy do efektów. A są takie, że referenda odwoławcze udają się tylko w kilku procentach przypadków. Wszystkie inne przepadają nie będąc w stanie spełnić wymogów legalności. Wprawdzie wprowadzono ostatnio obniżenie niektórych z tych zaporowych warunków i doprowadzenie referendum do skutku jest łatwiejsze, ale jeszcze ciągle nie doczekaliśmy się weryfikacji tych nowości w praktyce.

Co więc robić?

W powszechnej opinii reforma samorządowa jest najbardziej udaną z polskich reform. To w dużej mierze prawda, bo zmiana w stosunku do PRL była iście kopernikańska.

Ale wyciąganie z tego wniosku, że obecny samorząd jest najbardziej udanym tworem, jest nieporozumieniem. Przez z górą trzydzieści lat wprowadzono do niego szereg rozwiązań stopniowo oddalając go od założeń, które i tak na początku wprowadzono w sposób bardzo ostrożny i niepełny.

W obecnej walce politycznej burmistrzowie i prezydenci stanęli w zdecydowanej większości po jednej ze stron politycznego sporu. W połączeniu z bezkompromisowością tej konfrontacji, jakiekolwiek uwagi krytyczne na temat samorządu miast interpretowane są w myśl zasady „kto nie z nami, ten przeciwko nam”. To znakomicie utrudnia merytoryczną dyskusję. Jest jasne, że demokratyczne miasta mogą funkcjonować jedynie w demokratycznym ekosystemie z wolnymi sądami, otwartą i nowoczesną edukacją i rozumiejącym podejściem do globalnych wyzwań ekologicznych.

Co więcej, by taką otwartość prezentowali rządzący, obywatele muszą stanąć na wysokości zadania. Wyzbyć się dominującego w naszej części Europy braku zaufania do władzy, nie skłaniać się ku populistycznym propozycjom zastępującym rozwijanie usług publicznych przez programy przekazywania środków bezpośrednio do obywateli. To droga donikąd, nakręcająca jedynie prywatyzację usług publicznych i będąca de facto kapitulacją państwa przed rolą, do której zostało powołane.

W budowaniu tej nowej świadomości obywatelskiej niezbędne wydają się zmiany w  sposobie zarządzania miastami. To tu sprawy są konkretne, problemy namacalne, a zaangażowanie łatwiejsze. Jeśli uruchomienie prawdziwej samorządności w miastach nie będzie w stanie przekonać mieszkańców o wyższości demokracji nad autokracją, to kto będzie w stanie to zrobić?

Szkolna edukacja jest potrzebna, ale bez pokazania, że to działa w realu, a nie tylko na szkolnych warsztatach, daleko nie zajedziemy.

Trzeba więc silnego głosu na rzecz odbudowy samorządności miast, nie samorządności „włodarzy” ani partyjnych komitetów, czy urzędników, tylko samorządności mieszkańców.

Kongresu Ruchów Miejskich zaprasza do walki o samorządność 2.0.