Budżet obywatelski – władza w ręce ludu, czy ułuda sprawczości?

Budżety obywatelskie (zwane także partycypacyjnymi) podbiły Polskę. W ciągu dekady przeszły od osobliwego pomysłu władz Sopotu do krajowego standardu, a wręcz ustawowego obowiązku dla większych miast. Trudno znaleźć podobny przykład tak gwałtownego sukcesu budżetu obywatelskiego na taką skalę gdziekolwiek w Europie – jedynym punktem porównania mogą być kraje Ameryki Łacińskiej.

Pomimo pozornego sukcesu, po kilku latach funkcjonowania takiego rozwiązania w polskich miastach przychodzi pora na refleksję – czy wszystko działa, jak należy?

Czy nasze ambicje sprawiedliwego i efektywnego budżetu obywatelskiego są zaspokojone? Czy urzędy odpowiednio nim zarządzają? Ale nic nie rozpala miejskich debat tak jak pytanie o to, jaka jest w zasadzie istota budżetu obywatelskiego i jakiego typu projekty powinny się tam znajdować – i nic bardziej nie frustruje, niż brak rzeczowego i dogłębnego podjęcia tej rozmowy, na partnerskich zasadach, przez władze miast.

Brazylijski pierwowzór, polskie wykonanie

Parę lat temu, w ramach promocji budżetu obywatelskiego w Łodzi promowano zgłaszanie wniosków dotyczących remontów chodnika lub placu zabaw. W brazylijskim Porto Alegre pierwszym mieście na świecie, w którym zastosowano takie rozwiązanie, obywatele decydowali o budowie wielkich projektów infrastrukturalnych, jak podłączanie do kanalizacji całych dzielnic lub program przeciwdziałania powodziom na głównych ulicach miasta – obok takich mniejszych spraw, jak remont ulic czy opieka nad terenami zielonymi. W szczytowych momentach 8% budżetu miasta było zarządzane przez mieszkańców. Przekładając na łódzkie warunki, do dyspozycji byłoby 400 milionów złotych zamiast obecnych 50. W innych brazylijskich miastach przeznacza się między 5 a 15% miejskiego budżetu, a peruwiańskim Villa El Salvador aż 1/3! A gdyby tak promować budżet obywatelski zdaniem 'Zadecyduj, czy chcesz nowy stadion dla drużyny X, czy budowę kanalizacji na osiedlu Y!’. W Łodzi często podnosi się temat tego, co powinno być realizowane w BO, a co powinno być uwzględniane jedynie do konwencjonalnego budżetu miasta – czy najbardziej podstawowe zadania gminy, czyli utrzymanie chodników, przychodni, szkół w akceptowalnym stanie, czy projekty wykraczające poza te podstawy – takie jak Łódzki Rower Publiczny, woonerfy lub słynny już na całą Polskę pomnik jednorożca – wszystkie te rzeczy są pomysłami mieszkańców, zgłoszonymi do i zrealizowanymi dzięki środkom BO.

Charakterystyczna dla południowoamerykańskich budżetów partycypacyjnych cecha jest zupełnie pomijana w Polsce. Jest nią właśnie faktyczna partycypacja, zbiorowe podejmowanie decyzji i wspólne wypracowywanie konsensusu.

Jeśli w Polsce organizowane są spotkania dotyczące BO, to pełnią one głównie formę informacyjną. W kilku miastach, w tym w Łodzi odbywają się „maratony pisania wniosków”. Polegają one na pomocy urzędników przy przygotowywaniu wniosków. Ale jest to bardzo zindywidualizowany proces, który nie jest nastawiony na długoterminową partycypację. Na maratonach liczy się ilość wniosków – a powinniśmy iść raczej w stronę jakości – i ta jakość powinna być tworzona przez samych mieszkańców, bo to długoterminowa inwestycja w społeczne zaangażowanie i wiedzę o tym, jak działa miasto. Nie ma tam miejsca na szerszą dyskusję w ramach osiedla czy dzielnicy o tym, co jest potrzebne w danej dzielnicy. W polskich budżetach obywatelskich bardzo brakuje takich właśnie osiedlowych forów, gdzie mieszkańcy mogą szerzej dyskutować o istocie BO, jak i konkretnych projektach. Takie spotkania tworzyłyby też lokalne więzi i wzmacniały osiedlową współpracę w wielu kwestiach, przyczyniając się do budowy społeczeństwa obywatelskiego z prawdziwego zdarzenia.

Kiedy w latach 90. wprowadzano budżety obywatelskie w miastach Ameryki Południowej, ich głównym celem była odbudowa zaufania społecznego do władzy, zwykle po okresach rządów autorytarnych. Zdaje się, że początkowo BO tak był też odbierany w Polsce – przecież władze miast zaczęły się dobrowolnie dzielić decyzyjnością z mieszkańcami – i to jeszcze w sprawach tak poważnych, jak finanse!

Problemy zaczęły się, kiedy zaczęto się bliżej przypatrywać sposobowi, w jaki BO są organizowane i zarządzane. Kryteria są często niejasne i uznaniowe, mieszkańcy muszą odwoływać się od decyzji urzędników, czy komisji rad miasta, które nie dopuszczają projektów do głosowania bez adekwatnego uzasadnienia. Niejasne są definicje i praktyczna interpretacja warunków takich jak celowość, racjonalność, wykonalność, zasadność czy ogólnodostępność. W wielu miastach instytucje przejmują budżet obywatelski, bo są najlepiej zorganizowane – w Toruniu większość puli na jednym z osiedli przejął uniwersytet, a w Łodzi regularnie pule osiedlowe dzielą między siebie szkoły i przychodnie. To zniechęca zwykłych mieszkańców do angażowania się w składanie wniosków niedotyczących instytucji, gdyż obniżone są szanse przebicia się takich propozycji, co potem ogranicza wybór dla głosujących, co osłabia frekwencję. Wielokrotnie projekty nie są realizowane przez parę lat bez podania wyraźnego powodu takiego opóźnienia.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

Innym problemem jest kolizja wizji autora zwycięskiego projektu i urzędu miasta. Tak było ze wspomnianym już pomnikiem jednorożca. Projekt zakładał „Budowę pomnika/instalacji przedstawiającej rodzinę jednorożców (osobniki młode i dorosłe), w taki sposób, by możliwa była interakcja z rzeźbą – wchodzenie na nią, dotykanie jej, i zabawa dla dzieci i dorosłych.” Najpierw ogłoszono konkurs na jednorożca inspirowanego sztuką awangardową, która okazała się kompletną klapą. Potem wykonanie zlecono japońskiemu artyście. Jakkolwiek nie oceniać walorów artystycznych rzeźby, która dzisiaj stoi koło łódzkiej Stajni Jednorożców, nijak ma się do ona pierwotnych założeń projektu.

Zrealizowanych projektów w samym łódzkim BO jest kilkaset – do dzisiaj nie podjęto się kompleksowej i niezależnej oceny zgodności ich wykonania z pierwotnym projektem.

Recepta na dobry budżet

Jak uzdrowić budżety obywatelskie w Polsce? Przede wszystkim opracować ogólnopolską Białą Księgę standardów i nadać jej ustawowo moc, tak by każdy regulamin BO w Polsce musiał spełniać określone standardy. Jej przygotowaniem powinna się zająć czterostronna komisja złożona z przedstawicieli władzy centralnej, jednostek samorządowych, uczelni wyższych oraz reprezentantów strony społecznej – zarówno mieszkańców, autorów wniosków, jak i społeczników z organizacji pozarządowych. Oczywiście, taka Księga powinna zostawiać wystarczająco dużo elastyczności, by dostosowywać regulaminy do lokalnych uwarunkowań – wielkości i typu jednostek administracyjnych, przekroju społecznego itd.

Z powyższym związana jest kolejna zmiana, czyli poprawka do ustawy o samorządzie terytorialnym, która mówi także o BO jako szczególnej formie konsultacji społecznych. Praktyka pokazuje, że stosowanie wszystkich zasad konsultacji społecznych wobec BO wychodzi na złe – jak brak dolnego limitu wieku głosującego. W ramach Białej Księgi należy przedyskutować formy weryfikacji oddanych głosów, tak aby wyeliminować zbieranie głosów przez dzieci w szkołach czy podejrzane formy oddawania głosów przez internet przez organizacje posiadające dostęp do numerów PESEL (co ujawniłem na swoim blogu w grudniu 2019), czy też oddawanie głosów przez rodziców za ich niepełnoletnie dzieci, de facto zaburzając zasadę równości, mając do dyspozycji więcej głosów niż inni obywatele.

Aby efektywnie tworzyć zasady i zarządzać BO, trzeba znać szczegóły głosowania. Jak pisałem w wielu innych artykułach, największą bolączką polskiego zarządzania miastami jest brak evidence-based policy making – nie tworzymy polityk miejskich na podstawie twardych badań i dowodów, także liczbowych. Decyzje są podejmowane na podstawie bieżącej potrzeby politycznej, bez niezbędnych analiz. Dlatego należy wprowadzić wymóg raportowania każdej edycji budżetu obywatelskiego według zunifikowanych w skali krajowej i miarodajnych wskaźników, tak by można było obiektywnie porównać przeprowadzanie BO w różnych miejscach, wprowadzać zmiany, a także ułatwiać kontrolę społeczeństwa nad całym procesem.

Nie tylko my mierzymy się z problemami

Co ciekawe, budżet obywatelski przeżywa głęboki kryzys w swojej ojczyźnie – Porto Alegre. Dlaczego? Przyczyn jest kilka, ale sprowadzają się one głównie do spadku zaufania mieszkańców do systemu. W Porto Alegre, tysiące projektów zatwierdzonych jeszcze w latach 90. czekają na implementację. Problemem była też odpowiednia inkluzywność – zmiany w formule BO powodowały, że wiele grup społecznych nie było adekwatnie informowanych o zasadach i możliwościach włączenia się. Inną przyczyną jest trudność utrzymania zapału mieszkańców przez 30 lat, szczególnie gdy oczekiwania mieszkańców są wysokie, a władze ich nie zaspokajają.

Jeśli spojrzymy na Łódź – a zapewne także i inne polskie miasta, to bolączki Porto Alegre można przetłumaczyć na nasze własne. Szkoły i inne instytucje dominujące głosowania, nieprzejrzyste funkcjonowanie systemu, kulejąca komunikacja na linii urząd-mieszkańcy. Dlatego tak ważna jest żywa dyskusja – a nie monolog społeczeństwa – o budżecie obywatelskim z władzami lokalnymi, bo każdy z polskich budżetów obywatelskich może wpaść w podobny kryzys szybciej, niż nam się wydaje – szczególnie gdy zaufanie już widocznie spada. A wtedy potencjalnie ważne narzędzie do budowania społeczeństwa obywatelskiego stanie się bezużyteczne.