Demokracja to system kompleksowy

Z prof. Mirosławem Matyją rozmawiamy o demokracji bezpośredniej w Szwajcarii, znaczeniu referendum, obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej w Polsce.

Rafał Górski: Proszę podać przykłady trzech inicjatyw ludowych, które dotyczyły tematów ważnych dla Szwajcarów. Chodzi o takie tematy, które są, lub mogłyby być też ważne dla Polaków.

Prof. Mirosław Matyja: Myślę, że w Pana pytaniu chodzi o inicjatywy, które zostały przegłosowane w referendum pozytywnie?

Sama inicjatywa to za mało, aby mogła ona wywrzeć jakikolwiek wpływ na życie społeczne, polityczne czy gospodarcze. Istotne jest wiążące i bezprogowe referendum.

W Szwajcarii nie było inicjatyw ludowych, które nie byłyby ważne dla Szwajcarów. W przeciwnym razie nie doszłoby do zbierania 100 tys. podpisów w celu doprowadzenia do referendum, będącego – jak wiadomo – logiczną konsekwencją inicjatywy.

Ale były z pewnością szczególnie istotne inicjatywy (referenda), które wywarły swoje piętno na życiu społeczno-politycznym helweckiego państwa. Mam tu na myśli chociażby inicjatywę dotyczącą zakazu budowy minaretów z 2009 r. lub inicjatywę przeciw akcesji Szwajcarii w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) w 1992 r.

Kolejnym przykładem jest inicjatywa wydalania tzw. „kryminalnych obcokrajowców” z 2010 r., albo inicjatywa o przystąpieniu do ONZ z 2002 r. i wiele innych w ostatnich 130 latach (instrument inicjatywy ludowej został wprowadzony w Szwajcarii w 1891 r.).

Nie można porównywać inicjatyw w Szwajcarii z polską inicjatywą ustawodawczą, chociażby dlatego, że celem szwajcarskiej inicjatywy jest zmiana konstytucji, zaś instrument polskiej inicjatywy ustawodawczej – jak sama nazwa wskazuje – zmierza do zmiany lub wprowadzenia nowej ustawy.

Poza tym, to co dla Szwajcara jest ważne, nie musi być ważne dla Polaka i na odwrót.

Osobiście porównywałbym raczej inicjatywę ustawodawczą w Polsce ze szwajcarskim wetem ludowym, a wiec instrumentem, który kreuje zmianę ustawy w Szwajcarii. Ale to temat na osobny wywiad. Różnicę między inicjatywą i wetem wyjaśniam w artykule „Magiczny trójkąt oddolnej demokracji”.  

Jaki wpływ miały te inicjatywy na codzienne życie obywateli Szwajcarii? Jaki był ich rezultat?

Pozytywne przegłosowanie inicjatywy dotyczącej EOG oznaczało odsunięcie się Szwajcarii od struktur europejskich na wiele lat. Doprowadziło to do prowadzenia polityki europejskiej przez Szwajcarię opartej na układach bilateralnych, co utrudniło (ale nie uniemożliwiło) dostęp tego państwa do rynku europejskiego.

Referendum na tak dotyczące inicjatywy w sprawie zakazu budowy minaretów na terytorium helweckim miało i ma wymiar społeczny. Był to cios dla wyznawców islamu, a tym samym zaostrzenie konfliktów miedzy tą mniejszością religijną i władzami Szwajcarii. Poza tym referendum w sprawie zakazu budowy minaretów spowodowało eskalację debaty na temat obcokrajowców na terytorium tego państwa i wywołało krótkotrwale oburzenie zagranicy.

Znaczenia inicjatywy o przystąpieniu Szwajcarii do ONZ nie muszę tu chyba komentować.

Jaka jest geneza i ewolucja szwajcarskiej demokracji bezpośredniej?

Łatwo jest zadać takie pytanie – trudniej na nie odpowiedzieć w kilku zdaniach. Zainteresowanym polecam moja książkę „Szwajcarska demokracja szansą dla Polski?”, w której dokładnie opisuje genezę i ewolucję szwajcarskiej demokracji bezpośredniej.

Tu wspomnę tylko, że demokracja szwajcarska rozwinęła się na długo przed założeniem Konfederacji Szwajcarskiej (1848 r.). To gminy były klasyczną kolebką tego typu demokracji, a sam model bezpośrednio-demokratyczny rozwijał się przez wieki. Podobnie zresztą jak polska demokracja szlachecka.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

Jakie są zalety, a jakie wady demokracji bezpośredniej?

Zalet i wad demokracji bezpośredniej w wydaniu szwajcarskim nie brakuje – tak jak i w innych systemach demokratycznych. Zacznijmy od zalet.

Po pierwsze – demokracja bezpośrednia ułatwia obywatelom udział w oddolnym podejmowaniu decyzji politycznych. Nawet podmioty polityczne niewchodzące w struktury rządowe współdecydują w procesie politycznym. Obywatele mają świadomość odpowiedzialności za podjęte przy urnie decyzje.

Po drugie – każdy podmiot polityczny, w tym nawet pojedynczy obywatel, jest w stanie skutecznie wysunąć swoje żądania społeczno-polityczne i ekonomiczne. Podejmuje się nawet takie inicjatywy i przeprowadza takie referenda, które od początku nie mają szans powodzenia. Stanowią one jednak pewnego rodzaju wkład w politykę, ponieważ pośrednio oddziałują na kształtowanie się opinii publicznej.

Po trzecie – demokracja bezpośrednia charakteryzuje się silną tendencją do tworzenia kompromisów i liczenia się z opinią publiczną. Dla polityków oznacza to stały kontakt ze społeczeństwem w obawie przed nieprzewidzianym przeprowadzeniem inicjatywy ludowej; szczególnie dla mniejszości jest to szansa na przeforsowanie ich sugestii i żądań politycznych.

Po czwarte – w systemie demokracji bezpośredniej występuje szeroka akceptacja podjętych decyzji politycznych przez wszystkich aktorów sceny politycznej, ekonomicznej i społecznej. Decyzja polityczna przyjęta w referendum bezsprzecznie w o wiele większym stopniu przekonuje społeczeństwo niż decyzja forsowana przez rządzące elity polityczne.

Po piąte – fakt, że w skład Rady Federalnej wchodzą członkowie partii politycznych o największym poparciu w wyborach, eliminuje w parlamencie wrogie sobie obozy polityczne, zwane w innych państwach większością i opozycją. W ten sposób nie dochodzi do „zawłaszczenia” kraju przez zwycięską większość.

Po szóste – demokracja bezpośrednia spełnia dwie ważne funkcje obywatelskie w procesie decyzyjnym: funkcję politycznej komunikacji i funkcję politycznej socjalizacji. Pociąga to oczywiście za sobą rozwój społeczeństwa obywatelskiego.

Jak już wspomniałem na początku, szwajcarska demokracja nie jest wolna od wad.

Po pierwsze – system ten umożliwia wprawdzie szeroki udział obywateli w życiu politycznym państwa, jednak tylko część społeczeństwa angażuje się aktywnie w ten proces. Stanowią ją ci, którzy głosują, i to z ich zdaniem i poglądami muszą się liczyć ci, którzy nie głosują. Potwierdza to frekwencja w głosowaniach – przeciętnie do urn idzie 40% uprawnionych do glosowania, a obcokrajowcy (ponad 20% społeczeństwa) nie mogą aktywnie uczestniczyć w życiu politycznym państwa.

Po drugie – demokracja bezpośrednia spowalnia proces decyzyjny, przez co ogranicza i blokuje znalezienie pożądanych rozwiązań. Ze względu na to, że w procesie politycznym bierze udział wielu aktorów (partie polityczne, grupy interesów, społeczeństwo), powoduje to żmudne i długotrwale szukanie kompromisów. Oczywiście, można dyskutować tutaj, czy jest to wada systemowa.

Po trzecie – demokracja bezpośrednia osłabia pozycje ustabilizowanych aktorów politycznych, stwarza bowiem możliwość pominięcia kompetencji decyzyjnych organów państwowych. Grupy interesów mogą w ten sposób eksponować tematy ważne dla ich partykularnych interesów, nie ponosząc żadnej odpowiedzialności politycznej. Z tego powodu, ugrupowania te stają między społeczeństwem i państwem jako konkurencja w stosunku do partii politycznych, a to z kolei osłabia rolę partii.

Po czwarte – demokracja bezpośrednia ze swoją wielością i różnorodnością decyzji podejmowanych przez wyborców sprawia, że społeczeństwo staje się bierne politycznie. Wyborcy nie są w stanie informować się na bieżąco o wszystkich zmianach, bo wiąże się to ze zbyt wysokimi kosztami informacyjnymi, szczególnie przy podejmowaniu decyzji w sprawach złożonych i kompleksowych.

Po piąte – system demokracji bezpośredniej może doprowadzić do zaognienia konfliktów politycznych. Szczególnie łatwo może się to stać przy głosowaniach „o wszystko albo nic”. Istnieje wtedy ryzyko eskalacji walki politycznej.

Po szóste – dysfunkcjonalność systemu demokracji bezpośredniej związana jest również z procesem wdrażania przegłosowanego w referendum problemu. Rzadko się zdarza, aby to wdrożenie było wiernym odzwierciedleniem woli większości społeczeństwa przy urnie. Proces wdrożenia zostaje bowiem przegłosowany w parlamencie. Uwzględniane są przy tym dodatkowe aspekty, zasady prawa międzynarodowego i kompatybilność wdrażanego w życie postanowienia z konstytucją federalną. W konsekwencji wprowadzenie nowej zmiany konstytucji czy ustawy często ma charakter rozwiązania soft, nieodpowiadającego w 100% oczekiwaniom grupy inicjującej i wywołującego rozczarowanie i niezadowolenie różnych grup politycznych i społecznych.

Jakie są funkcje inicjatywy ludowej w Szwajcarii? Komu i czemu ona służy?

Inicjatywa ludowa w Szwajcarii to instrument polityczny, którego celem jest zmiana zapisów konstytucyjnych. Zbierając 100 tys. podpisów, obywatele mogą w ten sposób doprowadzić do referendum, w którym zapadnie ogólnospołeczna decyzja o zmianie lub wprowadzeniu nowego zapisu w konstytucji. Inicjatywa jest wiec bodźcem do przeprowadzenia referendum, które jest najważniejszym i decydującym narzędziem bezpośrednio-demokratycznym. Referendum jest instrumentem kształtowania ustroju politycznego i wyrazem woli społeczeństwa. Inicjatywa ludowa to ważny instrument, ale – powtarzam – nie decydujący o kształcie ustroju państwa. W Szwajcarii przeprowadza się także referenda, które nie są wynikiem inicjatywy ludowej, ale to już trochę inny temat.

Komu inicjatywa służy? Oczywiście obywatelom, szwajcarskiemu społeczeństwu, bowiem inicjatywa prowadzi do zmian w ustawie zasadniczej.

Proszę wymienić podstawowe warunki, jakie muszą spełnić obywatele, którzy podejmują inicjatywę ludową w Szwajcarii.

Inicjatorzy inicjatywy ludowej muszą być obywatelami szwajcarskimi, zaś tekst inicjatywy musi być zgodny z konstytucją Szwajcarii i oczywiście z konwencjami międzynarodowymi, które Szwajcaria podpisała. Inicjatywa poddana zostaje pod głosowanie w referendum po zebraniu co najmniej 100 tys. podpisów.

Jedynie 1/10 inicjatyw ludowych w Szwajcarii zakończyła się przyjęciem projektu. Dlaczego?

Wydaje mi się, że nie dostrzega Pan ważności referendum w ramach systemu politycznego Szwajcarii. Motorem tego systemu jest – powtarzam jeszcze raz – referendum, a nie inicjatywa. Sama inicjatywa nie prowadzi do niczego. Ktoś musi jeszcze podjąć decyzję – właśnie w referendum. A w referendum biorą (albo mogą brać) udział wszyscy uprawnieni do głosowania obywatele. Dlaczego tylko 1/10 inicjatyw ludowych została przegłosowana pozytywnie? Bo taka była wola elektoratu. Doprowadzenie do inicjatywy i przegłosowanie jej pozytywnie w referendum to dwie różne rzeczy.

Skąd obywatele czerpią wiedzę na temat przedmiotu danej inicjatywy ludowej?

Inicjatyw w Szwajcarii nie brakuje – media informują na bieżąco o nowych inicjatywach. Obywatele czerpią wiec wiedzę o różnych inicjatywach ze świata medialnego. Ważne jest jednak, czy inicjatorom uda się zebrać 100 tys. podpisów. Jesteśmy natomiast obszernie i szczegółowo informowani o przeprowadzanych referendach. Przed referendum otrzymujemy materiały drogą pocztową do domu i na podstawie ich lektury możemy sobie wyrobić zdanie przed glosowaniem.

Następne głosowanie nad kilkoma inicjatywami mamy 27 września br. 

Jak media traktują inicjatywy ludowe? Czy są one promowane?

Media informują o inicjatywach ludowych. Promowane są natomiast te inicjatywy, które zostały dopuszczone do głosowania w ramach referendum. Promocja odbywa się – jak w każdym innym kraju – „od lewa do prawa”. Toczy się więc kampania przedreferendalna.

W 2002 roku Economiesuisse, organizacja parasolowa szwajcarskiego biznesu, opracowała raport na temat finansów publicznych, w którym stwierdzono: „Demokracja bezpośrednia powinna być propagowana na wszystkich szczeblach państwa”. Proszę opowiedzieć skąd taka inicjatywa biznesu?

Organizacji Economiesuisse chodziło o zmniejszenie dysproporcji w polityce podatkowej miedzy kantonami. Jak wiadomo, Szwajcaria jest państwem federalnym, a polityka podatkowa leży w gestii gmin i kantonów. Występuje konkurencja podatkowa miedzy gminami i między kantonami. Economiesuisse walczy od lat o bardziej wyrównaną politykę podatkową. Niemniej jednak był to „atak” na zasadę subsydiarności, na której opiera się szwajcarski federalizm. Użycie argumentu „Demokracja bezpośrednia powinna być propagowana na wszystkich szczeblach państwa” miało hasłowy charakter i oznaczało wszystko i nic. Poza tym było to 18 lat temu…

Czy szwajcarska demokracja może być szansą dla Polski? Jeśli tak to dlaczego?

W mojej książce „Ewolucja zamiast rewolucji” opisuję w detalach, że jest to możliwe. Podaję przykłady i zapisy konstytucyjne, które powinny zostać zmienione, aby skutecznie wprowadzić ten model demokracji w naszym kraju. Podaję konkretne propozycje nowych zapisów konstytucyjnych. Nie chodzi mi przy tym o naśladownictwo republiki helweckiej 1:1, ale możliwe i realne zmiany polskiego systemu politycznego.

Analizuję przy tym bardzo dokładnie polską inicjatywę ustawodawcza, wskazując na jej wady i dysfunkcje i podaję gotowy model funkcjonowania demokracji bezpośredniej w Polsce.

Książka ta została w zmodyfikowanej formie przetłumaczona na 7 języków („The System of Direct Democracy in Poland – Based on the Swiss Political System”).

Co Pana zdaniem jest potrzebne, żeby politycy w Polsce chcieli podzielić się władzą z obywatelami?

Wybaczy Pan – to pytanie jest niezręcznie sformułowane.

Władzą nie można się dzielić, bo władza jest niepodzielna. W demokratycznym państwie nie powinno być dzielenia, dawania i odbierania władzy. Cóż to jest władza? Otóż, jest to proces dominacji jednych nad drugimi. To nie są osoby czy grupy ludzi. Więc dlaczego mniejszość ma rządzić większością, a nie na odwrót? Przypominam tu już słynny art. 4 Konstytucji RP. Władzę w Polsce posiada suweren, a nie politycy. Problem władzy w Polsce opisuję dokładnie w artykule „Komu władza?”.  

Co Pan radzi Polakom, którzy chcą wzmocnienia Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej?

Radziłbym im nie ograniczać się tylko do samego instrumentu inicjatywy ustawodawczej, ale wziąć przede wszystkim pod uwagę o wiele ważniejszy instrument demokratyczny, jakim jest referendum.

Mogę spakować plecak przed wyprawą w góry, ale ja muszę w te góry wybrać się i zdobyć szczyt. Propagowanie samej inicjatywy to stanowczo za mało. Wiemy, że inicjatywa ustawodawcza w Polsce kończy się w partyjnym Sejmie. Nie wystarczy coś inicjować, a później decyzje oddawać w parlamentarne ręce. To prowadzi donikąd… czyli do Sejmu. Poza tym polska inicjatywa ogranicza się do zmiany ustawy. A kto ma zmienić konstytucję? Znowu partyjny Sejm? Problem jest bardziej złożony niż się niektórym wydaje. Jeszcze raz polecam moją książkę „Ewolucja zamiast rewolucji”, w której dokładnie opisuję ten problem.

I jeszcze raz przypominam, że inicjatywa powinna być bodźcem inicjującym wiążące i bezprogowe referendum, w którym mają być podejmowane ważne decyzje na szczeblu państwowym (zob. „Szwajcarska inicjatywa versus polska inicjatywa”).

O wecie ludowym już nie wspominam. O potrzebie wprowadzenia nowej ordynacji wyborczej teą nie wspominam – to również temat na osobny wywiad.

Analiza tylko jednego instrumentu demokratycznego jest zawsze niebezpieczna – przecież wiadomo, że demokracja to system kompleksowy i szerokowymiarowy.

Zdecyduj jak ma wyglądać inicjatywa obywatelska w Polsce. Zagłosuj!