Kogo chroni ustawa o ochronie sygnalistów?

Z dr. Jakubem Rzymowskim z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego rozmawiamy o cieniach i blaskach ustawy o ochronie sygnalistów oraz jej konsekwencjach dla obywateli zgłaszających naruszenia prawa.

(Wywiad jest zredagowaną wersją podcastu Czy masz świadomość? pt. Ustawa o ochronie sygnalistów – zalety i wady).

Rafał Górski: Rozmawiamy w okolicach Międzynarodowego Dnia Sygnalisty, który obchodzony jest co roku 23 czerwca. Kim jest sygnalista?

Jakub Rzymowski: Pojęcie sygnalisty zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie sygnalistów i czytamy, że „sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą”. Dalej prawodawca, czyli ustawodawca polski doprecyzowuje nam, co rozumie przez „kontekst związany z pracą”. Sygnalistami są nie tylko pracownicy w wąskim rozumieniu tego słowa, sygnalistami są, po prostu, osoby związane z podmiotem, w którym doszło do naruszenia prawa i w taki sposób uzależnione od podmiotu, że ten może wykonać wobec nich tzw. działania następcze, czyli „mścić się” na nich.

Z ustawy wynika, że sygnalista może podjąć trzy rodzaje działań.

Może poinformować swojego pracodawcę o naruszeniu – nazywamy to tzw. zgłoszeniem wewnętrznym. To się wydaje odrobinę naiwne, bo pracodawca zwykle wie, że naruszenie miało miejsce. Często nawet jeszcze lepiej od osoby, która je zgłasza. Choć nie jest to reguła, bo na przykład w bardzo dużych strukturach może istnieć grupa pracowników dopuszczająca się naruszeń i pracodawca może o tym nie wiedzieć.

Druga kategoria działań dotyczy sygnalistów, którzy informują organy państwa – mówimy wtedy o zgłoszeniu zewnętrznym. I trzecia – takich, którzy dokonują tak zwanego „ujawnienia publicznego”, czyli np. ujawniają informację w Internecie, informują organizację społeczną. Niestety „ujawnienie publiczne” jest niedookreślone w ustawie, ale wiele można wyczytać z odpowiedniej dyrektywy.

Do czego, Pana zdaniem, potrzebujemy sygnalistów?

Najprostsza odpowiedź jest taka – żeby wykryć naruszenie prawa. Bardzo wiele naruszeń nie jest wykrywanych przez organy ścigania z bardzo prostych przyczyn – bo organ nie ma informacji, że naruszenie miało miejsce.

Jeżeli patrzymy na naruszenie jako element działalności podmiotu gospodarczego, to może mieć ono charakter przypadkowy: coś się zdarzyło, naruszono prawo i można przyjąć, że się nie powtórzy, ale jest też druga grupa naruszeń – są to naruszenia wpisane w krwiobieg danego podmiotu gospodarczego i jeżeli nie będą zwalczane przez państwo, to będzie dochodziło do kolejnych. Jeśli tak jest, to oznacza, że prawo w danym podmiocie nie działa i może dochodzić do nieszczęśliwych następstw. Może się zdarzyć komuś krzywda. I sygnaliści są potrzebni, by uniknąć takich sytuacji.

Ale ja uważam, że jest jeszcze druga odpowiedź na zadane przez Pana pytanie. Mam poczucie, że ani rząd, ani media o tym nie mówią. Mianowicie, sygnalista wie zwykle o naruszeniu prawa dlatego, że był blisko danej sytuacji. Patrząc idealistycznie – sygnalista widział, że inni pracownicy naruszają prawo i podjął właściwe kroki. Ale możliwa jest też odmienna sytuacja – kiedy tenże sygnalista wspólnie z innymi pracownikami brał udział w naruszeniu prawa, które zgłasza, a państwo używa go do rozbicia solidarności osób naruszających prawo. Czyni się to od najdawniejszych czasów. W dawnych czasach zachęcano sygnalistę, obiecując, że na przykład zostanie mniej okrutnie ukarany. W realiach tak zwanej „mafii włoskiej” mówimy o „skruszonych”. Taki człowiek nie jest więc w sensie dosłownym sygnalistą, ale mu do niego blisko. To, o czym mówię, dotyczy tzw. zgłoszeń zewnętrznych – kiedy sygnalista informuje organy państwa.

W przypadku zgłoszenia wewnętrznego sygnalista informuje pracodawcę, powiedzmy, podmiot, z którym jest związany jako pracownik lub podobnie, o naruszeniu prawa, a kiedy podmiot podejmie wewnętrzne kroki, żeby sytuację naprawić, wtedy takie naruszenie nigdy nie zostanie przekazane do obsługi organom państwa. Czyli dzieje się sytuacja odwrotna do uprzednio omówionej. Jest tu jednak pewien niuans. Jeśli to jest zgłoszenie wewnętrzne w podmiocie publicznym, to ono i tak zwykle zostanie przekazane organom państwa. Jeżeli jednak naruszenie prawa odbyło się w podmiocie prywatnym – sygnalizacja o charakterze zgłoszenia wewnętrznego może też doprowadzić do ukrycia na przyszłość ewentualnych naruszeń, choćby przed tym samym sygnalistą. Na szczęście, jest on chroniony przed zemstą pracodawcy, przynajmniej oficjalnie. Sygnalizacja o charakterze zgłoszenia wewnętrznego może skutkować tym, że podmioty, które naruszają prawo, dopracują swoje bezprawne procedury tak, że naruszenia będą na przyszłość lepiej ukryte.

Państwo potrzebuje sygnalistów po to, żeby dowiedzieć się, że prawo było naruszone.

Podmioty, w których prawo było naruszone, potrzebują sygnalistów z dwóch powodów. Po pierwsze – żeby się dowiedzieć, że doszło do naruszenia i podjąć kroki, żeby temu na przyszłość przeciwdziałać. Po drugie – żeby dowiedzieć się, że prawo było naruszone i na przyszłość dokonywać tych naruszeń w sposób bardziej ostrożny, czyli lepiej je maskować. Drugi ze wskazanych powodów może być nieprzewidzianym przez prawodawcę sposobem działania ustawy o ochronie sygnalistów.

A Pana zdaniem dlaczego tak długo musieliśmy czekać na polską ustawę o ochronie sygnalistów?

Mówi się, że tak długo musieliśmy czekać na ustawę, dlatego że ogromnie trudne było przygotowanie jej projektu. To nie jest prawda.

Zanim przygotowaliśmy ją w Polsce, na poziomie Unii Europejskiej takie ustawy już funkcjonowały w niektórych państwach. Napisanie ustawy, w dodatku przy wspieraniu się metodami komparatystycznymi, czyli przy porównywaniu, jak ją przygotowali prawodawcy w innych krajach, jest proste. Tym bardziej, że ustawa jest tak zwaną „recepcją dyrektywy UE”, czyli jesteśmy zobowiązani pewne rzeczy zapisać w ustawie, ponieważ wydano dyrektywę i ona jest podstawą tego, co wprowadzamy do polskiego porządku prawnego.

Poziom ochrony sygnalisty ujęty w dyrektywie stanowi minimum, o które musimy zadbać przygotowując ustawę. Czyli napisanie ustawy o ochronie sygnalistów jest proste. W momencie, kiedy z jakichś przyczyn, nie wiemy jakich, obecnemu rządowi zaczęło zależeć na napisaniu tej ustawy, to prace poszły bardzo szybko.

Trzeba byłoby się zastanowić, dlaczego państwo przez mniej więcej dwa i pół roku nie chciało, żeby była ustawa o ochronie sygnalistów.

Bo trzeba mieć świadomość, że jeśli Sejm nie wydaje takiej ustawy, to jest sygnał, że władza nie chce jej wprowadzać do porządku prawnego. Powodów nie znamy, ale możemy zakładać, że jednym z nich może być przewidywanie, że kiedy ustawa o ochronie sygnalistów zostanie uchwalona, to nagle organy państwa zostaną przygniecione ogromną ilością sygnalizacji dokonywanych w ramach zgłoszeń zewnętrznych. Czyli państwo będzie zmuszone do działań, których obecnie nie podejmuje, ponieważ nie wie o tych naruszeniach.

To tylko moje podejrzenie wynikające z obserwacji. Wnioski będziemy mogli wyciągnąć dopiero kiedy ustawa wejdzie w życie.

Jakie są Pana zdaniem trzy najważniejsze zalety rządowego projektu ustawy o sygnalistach?

Pierwszą zaletą jest to, że ustawa w końcu powstała. Państwo przestanie w związku z tym płacić kary, wynikające z niedostosowania prawa do obecności Polski w Unii Europejskiej. Pojawi się nowa podgałąź prawa związana z sygnalizacją. Można zakładać, że ustawa pozwoli ogółowi prawników i szerzej, osób zajmujących się zjawiskiem sygnalistyki, podjąć badania nad jej stosowaniem.

Drugą zaletą ustawy jest fakt, że definiuje ona pojęcia, których sama używa. Część z nich została przeniesiona z dyrektywy, a nie musiało tak być. To ważne z punktu widzenia praktyki stosowania prawa, bo umożliwia dojrzałą dyskusję w oparciu o wspólne rozumienie pojęć. Jeżeli pojęcia nie są zdefiniowane, to każdy prawnik może inaczej je rozumieć, co bardzo utrudnia zajęcie wspólnego stanowiska.

Trzecią zaletą jest dość racjonalna budowa tego aktu prawnego. Pewne rzeczy bym zmienił, ale to nie znaczy, że bym go napisał lepiej. Oczywiście, każdy akt prawny powinien być napisany w sposób uporządkowany, ale bywa różnie, stąd na porządek w ustawie patrzę jako na zaletę.

Jeżeli mówimy o zaletach, to też powinniśmy powiedzieć o wadach. Jakie są trzy najważniejsze ułomności tego projektu ustawy?

Pierwszą wadą, którą ja uważam za najpoważniejszą, jest oszukiwanie sygnalistów przez prawodawcę. Sygnalista jest człowiekiem, który dowiedział się o naruszeniu prawa i podjął pewne kroki. Z ustawy wynika, że będzie chroniony. I jest, co prawda, chroniony przed zemstą pracodawcy, przed jego działaniami odwetowymi, ale nie jest chroniony przed prawem, przed państwem.

Proszę sobie wyobrazić taką sytuację – sygnalista bierze udział w naruszeniu prawa, potem dokonuje zgłoszenia zewnętrznego i organy państwa podejmują wobec niego działania, bo mają dowód w postaci zgłoszenia.

Mogą go pociągnąć do odpowiedzialności. Uważam, że państwo polskie oszukuje w ten sposób sygnalistę, bo zachęca go do zgłoszenia, mamiąc go obietnicą ochrony, a nie zapewnia mu tak naprawdę realnej ochrony. Ten system wynika z dyrektywy, nic jednak nie stało na przeszkodzie, by go poprawić, tak by nie oszukiwać obywateli – sygnalistów.

Wspomniał już Pan o dyrektywie, ale myślę, że może to być niezrozumiałe dla wszystkich słuchaczy – skąd ona się wzięła i o co z nią chodzi?

Państwo polskie należy do Unii Europejskiej i jest zobowiązane do stosowania wspólnego prawa. Dwa podstawowe rodzaje aktów prawnych wydawanych przez organy Unii Europejskiej to rozporządzenia i dyrektywy. Rozporządzeniem jest na przykład sławne RODO. Organy Unii Europejskiej wydają takie rozporządzenie i ono funkcjonuje w porządku prawnym każdego państwa unijnego, to jest tak zwane działanie bezpośrednie.

Natomiast w związku z ustawą o ochronie sygnalistów mamy inną sytuację. Unia Europejska nie zdecydowała się na uregulowanie kwestii sygnalistyki rozporządzeniem, tylko wydała dyrektywę. Określiła w niej termin, w którym państwa należące do UE muszą wydać krajowe akty prawne wprowadzające zapisy dyrektywy do ich porządku prawnego. Czyli dyrektywa jest pewnym ogólnym aktem prawnym wydawanym przez UE, który wskazuje cele do zrealizowania na terenie państw Unii. Dyrektywa o sygnalistach jest dość szczegółowa, ale nie działa wprost, a to znaczy, że każde z państw członkowskich musi wprowadzić do swojego porządku prawnego cele dyrektywy. To nazywamy recepcją dyrektywy.

Z tego, co Pan mówi wynika, że właściwie Parlament Europejski i Komisja Europejska pakuje w tarapaty potencjalnych sygnalistów…

Tak, tylko Unia nie może nakazać państwom działań w dziedzinie na przykład prawa karnego. Może je w pewnym sensie poprosić o ochronę sygnalistów, również w kontekście prawa karnego. Ale państwa nie muszą tego zrobić. Natomiast prawdą jest, że prawo w obecnym kształcie zachęca sygnalistę do podjęcia sygnalizacji i naraża go tym samym na odpowiedzialność. Jeżeli byśmy to mieli rozpatrywać w kategoriach winy prawodawcy, to tę inicjalną winę rzeczywiście mają organy Unii. Tylko trzeba pamiętać o jednym – prawodawca krajowy, czyli w naszym wypadku Sejm, Senat i Prezydent, mogli pójść dalej w ochronie.

Nie możemy jednak powiedzieć: sygnalista nie jest chroniony. Mamy sytuację, w której państwo polskie, ponieważ musi wdrożyć dyrektywę, zachęca do sygnalizacji, obiecuje sygnalistom, że ich ochroni, po czym czasem ich ochroni, a czasem nie. I to jest według mniej największa wada ustawy. To nie powinno mieć miejsca – państwo nie powinno nieczysto grać z obywatelem.

Druga wada ustawy jest związana z pierwszą, a mianowicie chodzi o przepis, który – już nieco upraszczam – do pewnego stopnia zwalnia sygnalistę z odpowiedzialności karnej wynikającej z samego zgłoszenia. Czyli jeżeli sygnalista poinformował organy państwa, to nie poniesie odpowiedzialności za to, że na przykład jego pracodawca poniesie jakąś szkodę, bo dostanie mandat. Natomiast ten przepis jest tak sformułowany, że sygnalista, który nie jest przecież co do zasady człowiekiem zajmującym się sygnalistyką zawodowo, może nabrać mylnego przeświadczenia, że jest chroniony przede wszystkim przed odpowiedzialnością karną. Czyli znowu państwo wprowadza obywatela – sygnalistę w błąd.

Jest jeszcze trzecia wada polegająca na tym, że część pojęć w ustawie jest mimo wszystko niedodefiniowana. Tak jest na przykład z „kontekstem związanym z pracą” czy „ujawnieniem publicznym”. Kiedy przeczyta się te definicje to, tak naprawdę, nie wiadomo, o co w nich dokładnie chodzi prawodawcy. Możemy sobie wyobrazić sygnalistę, który pracuje w dziale A, a naruszenie było w dziale B i on przechodził obok. I nie jest do końca jasne: sygnalista dowiedział się o naruszeniu w kontekście związanym z pracą czy nie.

Moim zdaniem ustawa ma jeszcze jedną, chyba największą wadę – zamknięty katalog naruszeń prawa, które mogą podlegać sygnalizacji.

Prawodawca wymienia w ustawie pewne dziedziny prawa, w których może dojść do naruszeń, na przykład zamówienia publiczne, zdrowie publiczne, ochrona środowiska i tak dalej, jest ich siedemnaście. Jeżeli więc sygnalista dokona sygnalizacji naruszenia prawa w obszarze spoza zamkniętej listy wskazanej przez prawodawcę, to nie będzie chroniony, ponieważ wtedy, w rozumieniu ustawy, nie jest sygnalistą. Pracodawca może go po prostu wyrzucić z pracy, bądź zastosować inne działania odwetowe.

Po raz kolejny państwo polskie oszukuje sygnalistę. Prawodawca polski, a realnie rzecz biorąc państwo polskie, mówi potencjalnym sygnalistom: „Zastanówcie się – nas jako państwo polskie interesuje tylko, żebyś informował o naruszeniach prawa z tej listy, pozostałe naruszenia nas nie interesują. Chcesz informować, to informuj, ale robisz to na własne ryzyko, nie mów że jesteś sygnalistą, nie narzekaj, że nie ostrzegaliśmy”.

Czy ta ustawa zmieni układ sił w życiu społeczno-gospodarczym w naszym państwie, a jeśli zmieni, to w jaki sposób?

Możliwe, że przez pewien czas osoby, które dopuszczają się naruszeń prawa, przestaną to robić lub będą to robić ostrożniej. Tutaj znowu możemy mieć do czynienia z paradoksalnym działaniem ustawy. W sygnalistyce nie chodzi o to, żeby kogoś złapać na gorącym uczynku, tylko o to, żeby nie dochodziło do naruszeń prawa. Podobnie w prawie karnym nie chodzi o to, żeby złapać przestępcę, tylko o to, żeby nie było przestępstw.

Jest też drugie prawdopodobne i niestety negatywne działanie ustawy, o którym już wspomniałem – podmioty i osoby będą dokonywać naruszeń, ale ostrożniej. Wyspecjalizują się w ukrywaniu naruszeń.

Nie spodziewałbym się ogromnej zmiany w układzie sił. Natomiast możemy się spodziewać, że do organów państwa wpłynie więcej zgłoszeń. Sygnalizowałem wcześniej, że może się zdarzyć tak, że państwo polskie zostanie zarzucone informacjami o naruszeniach prawa.

Powstaje też pytanie, co się stanie, kiedy w pewnym momencie sygnaliści zorientują się, że ustawa nie do końca ich chroni. Są media społecznościowe, ludzie zaczną się kontaktować ze sobą i potencjalni sygnaliści dowiedzą się, że niebezpiecznie jest być sygnalistą. Dlaczego? Bo katalog naruszeń jest zamknięty.

Z czasem może się okazać, że ustawa o ochronie sygnalistów nie chroni sygnalistów, tylko służy ukryciu naruszeń prawa.

To może być kolejny element zniechęcający najbardziej zaangażowanych w życie społeczne obywateli. Wielu ludzi, widząc łamanie prawa w miejscu pracy, być może nawet nie pomyśli o dokonaniu sygnalizacji, bo przyjmują to jako coś normalnego. Po prostu tak wygląda dla nich świat. Jednak ci bardziej zaangażowani, o większej wrażliwości na prawo podejmą działania i część z nich rozczaruje się państwem, gdy dowie się, że ustawa nie jest po to, żeby ich ochronić.

Ustawa raczej nie będzie miała wpływu na losy jednej czy drugiej opcji politycznej. Nie będzie też żadnych spektakularnych zmian, jakie pojawiły się, kiedy wszedł w życie na przykład ośmiogodzinny dzień pracy i przestaliśmy chodzić do fabryki na dwanaście czy szesnaście godzin. To zmieniło życie ludzi diametralnie.

Ostatnie pytanie brzmi: jakiego ważnego pytania, w temacie o którym rozmawiamy, nikt jeszcze Panu nie zadał i jaka jest na nie odpowiedź?

Czy ustawę o ochronie sygnalistów można napisać lepiej lub czy można ją poprawić? Tak, można ją poprawić, należy ją poprawić i to jest możliwe.

Tylko żeby to zrobić, konieczna jest wola prawodawcy. Prawodawca nieco mydli nam oczy, mówiąc, że za dwa lata zostanie dokonany audyt działania ustawy i wtedy się zastanowi, co z nią dalej. Czemu czekać z poprawianiem dwa lata, a nie poprawić jej teraz? To sytuacja hipotetyczna, bo na poprawki jest już za późno.

Dziękuję za rozmowę.