Koniec z sejmowym koszem i zamrażarką

Od 1999 roku nieprzerwanie w Sejmie działają sejmowy kosz i zamrażarka. Miliony podpisów obywateli zbieranych ogromnym wysiłkiem ląduje w zależności od widzimisię partyjnych grup interesu w sejmowym koszu lub w sejmowej zamrażarce albo w sejmowej pralce. O co chodzi dokładnie i jak to zmienić? Zachęcam do lektury.

Dużo mówi się o tym, że żyjemy w demokratycznym państwie, gdzie jako obywatele sprawujemy władzę. Uczą nas o tym w szkole, mówią w telewizji, a nawet mamy to zapisane w konstytucji. Najczęściej jednak nasze rządzenie sprowadza się do zagłosowania w wyborach raz na cztery czy pięć lat. A szkoda, bo mamy inne narzędzia, które pozwalają nam częściej (niż tylko przy urnie wyborczej) decydować o naszym państwie. Jednym z nich jest Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza (OIU).

W przeszłości Polacy wiele razy brali sprawy w swoje ręce i przygotowywali projekty ustaw, które rozwiązywały konkretne, bieżące problemy. Dzięki OIU wprowadzono zakaz prywaty­zacji takich zasobów naturalnych jak lasy państwowe, złoża kopalin i wody podziemne, zmieniono zasady ustalania wynagradzania nauczycieli, czy zniesiono zakaz im­portu odzieży używanej z zagranicy.

Aktualna sytuacja

Prawo teoretycznie stawia obywateli na równi z Sejmem, Senatem, Prezydentem i Radą Ministrów (art. 118 Konstytucji RP). Każdy z tych podmiotów może przygotować i wnieść swój projekt ustawy pod obrady Sejmu i tym samym zaproponować zmianę prawa w Polsce. Oczywiście dzieje się tak po spełnieniu określonych wymogów. W przypadku Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej jest to zebranie minimum 100 tysięcy podpisów poparcia pod projektem ustawy w 3 miesiące.

To trudne przedsięwzięcie pod względem logistycznym, finansowym, organizacyjnym czy społecznym, szczególnie dla mniejszych, nieformalnych grup, bez poparcia np. struktur partyjnych, związkowych czy kościelnych z infrastrukturą i bazą kontaktów osobowych. To właśnie tego etapu nie udaje się pokonać największej liczbie inicjatyw (średnio 2/3). Te, które zakończą się sukcesem i zbiorą 100 tysięcy podpisów, napotykają na jeszcze większe problemy w kolejnych etapach procesu legislacyjnego, tj. ścieżki, jaką musi przebyć projekt ustawy, aby wejść w życie.

Obywatelskie projekty ustaw składane są do marszałka Sejmu i kierowane pod jego obrady. Niestety tam zapał obywateli jest mocno przygaszany z powodu sposobu traktowania zgłaszanych inicjatyw. Część z nich trafia do „sejmowego kosza”, czyli odpada w pierwszym czytaniu i jest odrzucana bez włączania ich do prac komisji sejmowych. Część z nich po pierwszym czytaniu nie trafia już do kolejnego, to znaczy, że prace w komisjach są na tyle powolne lub rozległe, że nie udaje się zakończyć procesu legislacyjnego.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

Wszystkie podmioty, mające inicjatywę ustawodawczą tj. posłowie, senatorowie, Prezydent i członkowie Rady Ministrów, oprócz obywateli, mają bezpośredni dostęp do parlamentarzystów decydujących o tym, czy dana ustawa przejdzie, czy nie. Znają ich, mogą się z nimi spotykać, rozmawiać, negocjować, właściwie bez żadnych trudności, co bezpośrednio ułatwia proces rzeczniczy. Wszyscy, poza obywatelami, nie ponosząc dodatkowych kosztów, mają dostęp do prawników i doradców, którzy specjalizują się w tworzeniu ustaw. Dzięki temu ich projekty są napisane zgodnie z wymogami, co zmniejsza ryzyko ich odrzucenia. W końcu wszyscy, z wyjątkiem obywateli, znają bardzo dobrze specyfikę pracy Sejmu i dzięki temu znacznie zwiększają szanse na uchwalenie swojego projektu.

W obliczu tylu przeszkód może się wydawać, że uchwalenie ustawy z inicjatywy obywateli jest niemożliwe. Jednak, jak pokazały ostatnie lata, obywatele angażują się w zbiórkę podpisów pod różnymi projektami. Chcą zmieniać otaczającą ich rzeczywistość i budować silne państwo.

Od 2012 roku do…

Kwestie OIU reguluje ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli z 1999 r. Zawiera informacje dotyczące rejestracji Komitetu, zbiórki podpisów, wymogów formalnych, a także prac parlamentarnych. Niestety, jak pokazuje praktyka, regulacje są niewystarczające. Dlatego w ramach inicjatywy „Obywatele decydują” próbujemy zmienić sytuację.

Już osiem lat temu we współpracy z konstytucjonalistami oraz przedstawicielami komitetów dotychczasowych inicjatyw obywatelskich przygotowaliśmy projekt nowelizacji ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zawierała ona m.in. postulat nieodrzucania projektów obywatelskich w pierwszym czytaniu, podania konkretnych terminów, kiedy ma odbyć się ich drugie i trzecie czytanie w Sejmie (czas pierwszego czytania został już określony), a także dostępu do mediów publicznych w celach promocyjnych inicjatyw.

Po przygotowaniu nowelizacji rozpoczęliśmy działania promujące temat. Planowaliśmy wniesienie projektu w trybie inicjatywy poselskiej ponad podziałami partyjnymi. Przeprowadzone zostały spotkania z przedstawicielami wszystkich klubów parlamentarnych Sejmu VI kadencji. Niestety, rozmowy te nie przyniosły rezultatu: posłowie ówczesnej opozycji (PiS, RP, SLD i SP) chętnie podpisaliby się pod projektem, posłowie koalicji (PSL i PO) nie mogli się jednoznacznie zdecydować co do poparcia ustawy wspólnie z posłami opozycji. Inicjatywa nie zyskała również przychylności Pana Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego, do którego pisaliśmy przy okazji wyborów prezydenckich w 2015 roku.

Po zmianie władzy, co wiązało się z nadziejami na zmianę energii i być może woli politycznej, istniała szansa na popchnięcie sprawy do przodu. Zebraliśmy ponad 223 tysiące podpisów obywateli, którzy wraz z nami domagali się wprowadzenia ułatwień w obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej i przekazaliśmy je do Kancelarii Prezydenta RP Andrzeja Dudy.

Spotkał się wtedy z nami minister Andrzej Dera. Uzyskaliśmy deklarację o chęci współpracy. Później jeszcze kilka razy spotkaliśmy się w Kancelarii Prezydenta, ostatni raz w lutym 2020 r. Podjęliśmy też próby dotarcia z projektem nowelizacji do sztabu wyborczego Prezydenta Andrzeja Dudy w ramach tegorocznych wyborów prezydenckich.

Działania rzecznicze to nie wszystko, co w ciągu ostatnich ośmiu lat robiliśmy w kwestii wzmocnienia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce. Zorganizowaliśmy szereg debat z politykami, z aktywistami, z naukowcami, na których dyskutowaliśmy o tym, jak ułatwić obywatelom angażowanie się w życie publiczne. Wydaliśmy 4 raporty omawiające historię obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce, prezentujące rozwiązania prawne zastosowane w innych państwach, analizujące literaturę naukową. W Szwajcarii, Islandii, Łotwie i Słowenii, na własne oczy i uszy doświadczyliśmy, jak funkcjonuje demokracja uczestnicząca w tych krajach. W ramach wspólnego projektu z Uniwersytetem Gdańskim i Uniwersytetem Łódzkim przeprowadzone zostały na szeroką skalę badania, poświęcone szczególnie wykorzystywaniu internetu w zbiórce podpisów.

W 2020 roku przygotowaliśmy nową wersję ustawy o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej. Praca nad nią rozpoczęła się od czterech spotkań z udziałem ekspertów. Przedstawiciele komitetów OIU, społecznicy, naukowcy i legislatorzy wypracowali rozwiązania zmierzające do ulepszenia tego narzędzia. Następnie propozycje ekspertów przekształciliśmy w osiem pytań, które w formie aplikacji internetowej umieściliśmy na stronie konsultacje.obywateledecyduja.pl. Poprosiliśmy obywateli o wyrażenie opinii. Odpowiedziało ponad 1300 osób. Ich głosy bezpośrednio wpłynęły na ostateczny kształt projektu ustawy o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej, którą właśnie prezentujemy.

Co zmieniamy?

Po pierwsze chcemy wprowadzić możliwość zbiórki podpisów przez internet. Żyjemy w cyfrowych czasach. Wiele spraw urzędowych możemy już załatwić za pośrednictwem internetowych platform. Dlaczego zatem nie wprowadzić tego rozwiązania przy zbiórce podpisów pod obywatelskimi projektami ustaw? Takie rozwiązania funkcjonują już w Europejskiej Inicjatywie Obywatelskiej, ale także na Łotwie i Słowenii.

Po drugie chcemy zmniejszyć zakres zbieranych danych, potrzebnych do złożenia podpisu. W tym momencie są to: imię, nazwisko, PESEL, pełny adres zameldowania, własnoręczny podpis. My proponujemy rezygnację z adresu zameldowania. Nie jest on już potrzebny do weryfikacji osoby (wystarczy PESEL), a często jest przyczyną odrzucenia podpisu np. z powodu braku kodu pocztowego.

Po trzecie chcemy zakazu odrzucania projektów w pierwszym czytaniu. Złożenie projektu obywatelskiego pod obrady Sejmu jest dużo bardziej czasochłonne i pracochłonne niż złożenie projektu poselskiego czy prezydenckiego. Stąd odrzucanie go bez rzetelnej debaty jest niesprawiedliwe, a taka debata jest możliwa dopiero po pierwszym czytaniu, kiedy projekt trafia do prac w komisjach.

Po czwarte chcemy podania konkretnych terminów dotyczących procedury rozpatrywania OIU. Zdecydowana większość projektów obywatelskich, które trafiają pod obrady Sejmu, nie dociera do finału – posłowie i posłanki nie podejmują decyzji, czy projekt odrzucają, czy przyjmują. Tym samym projekty po prostu przepadają w sejmowej szufladzie. „Sejmowa zamrażarka” jest najczęstszym powodem, przez który obywatelskie projekty ustaw nie dochodzą do skutku.

Oznacza to, że po obowiązkowym pierwszym czytaniu taki projekt często trafia do jakiejś komisji sejmowej, a ta nie jest zobligowana do zajęcia się nim, do przeprowadzenia debaty, czy do zastanowienia się nad jego zasadnością. Po prostu – ustawa jest pomijana w pracach i, tym samym, projekt nie ma drugiego i trzeciego czytania, bo po końcu kadencji przepada.

Po piąte zachęcamy do zapoznania się z pełną treścią projektu ustawy wraz z uzasadnieniem (pdf). Zawiera on wiele innych ułatwień, ulepszeń, korekt, które pozwolą dostosować funkcjonujące od 20 lat narzędzie do aktualnych technologii oraz kondycji społeczeństwa we wciąż rozwijającym się państwie.

Jak to wygląda u innych?

Instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej występuje obecnie w wielu państwach europejskich. W różny sposób jednak została ona zapisana i uregulowana w prawie.

Podstawowa różnica dotyczy tego, czy ma ona charakter bezpośredni (np. Łotwa) czy pośredni (np. Polska). „W pierwszym przypadku, jeśli parlament odrzuci projekt obywa­telski lub dokona w nim znacznych zmian, obywatele wciąż mają możliwość podjęcia ostatecznej decyzji odnośnie do projektu ustawy, głosując w powszech­nym głosowaniu nad jego przyjęciem. W przypadku inicjatywy pośredniej społeczna kontrola nad pro­jektem formalnie kończy się z momentem jego wnie­sienia do organu władzy ustawodawczej. Skutkiem wykonania takiej inicjatywy jest obowiązek organu państwowego umieszczenia projektu obywatelskiego w porządku obrad oraz jego rozpatrzenia. Ostateczna decyzja w sprawie przyjęcia proponowanej regulacji oraz jej treści pozostaje zatem w gestii reprezentan­tów zasiadających w parlamencie”. [1]

Inne są także wymagania dotyczące liczby podpisów do zebrania, aby wnieść obywatelski projekt pod obrady parlamentu. We Włoszech obywatele muszą zebrać 50 tysięcy podpisów wśród ponad 50 milionów osób uprawnionych (0,1%), aby wnieść pośrednią inicjatywę. Pod portugalską inicjatywą, także pośrednią, musi podpisać się 75 tysięcy osób na prawie 10 milionów uprawnionych obywateli (0,77 %). Większe liczby są wymagane w przypadku inicjatyw o charakterze bezpośrednim, co jest uzasadnio­ne faktem, że wyko­nanie tej inicjatywy ro­dzi daleko idące skutki. Na Słowacji potrzeba aż 350 tysięcy podpisów zebranych wśród prawie 4,5 miliona uprawnionych obywateli (7,9 %). Na Litwie wskaźnik procentowy jest jeszcze większy: 300 tysięcy na 2,4 miliona uprawnionych obywateli, co daje 12,5 %.

Czas na „Obywatele decydują”

Wciąż uczymy się demokracji, dbania o dobro wspólne, angażowania w sprawy, które dotyczą każdego z nas. To długotrwały proces i bez silnych instytucji demokracji uczestniczącej, takich jak np. OIU, referenda czy panele obywatelskie, nie pójdziemy do przodu.

Dlatego, istotne jest ułatwienie procedury wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, tak aby mogła ona służyć Polkom i Polakom. Bo właśnie Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza daje realną możliwość współdecydowania o tym, co się dzieje w kraju, a co więcej daje poczucie odpowiedzialności za dobro wspólne, czyli za Polskę.

---

Przypisy

[1] Rytel-Warzocha A., Uziębło P., Herrmann M., „Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania postaw obywatelskich. Wydanie drugie”, Łódź, 2017, s. 16