fbpx

Rozmowa

Nasi politycy nie chcą się dzielić władzą z obywatelami

przeciąganie liny
przeciąganie liny fot. toffehoff CC BY-SA 2.0

Maria Jaraszek

Nr 33 (2020)

Z prof. Marcinem Rachwałem rozmawiamy o niechęci elit politycznych do dzielenia się władzą z obywatelami i znaczeniu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Maria Jaraszek: Dlaczego powstała obywatelska inicjatywa ustawodawcza?

Marcin Rachwał: Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza (OIU) została wprowadzona do systemu politycznego RP w czasie transformacji ustrojowej, w okresie budowania instytucji państwa demokratycznego, które powstało po 45. latach socjalizmu (komunizmu). Implementacja OIU to jeden z elementów demokratyzacji systemu politycznego. Niemal wszystkie projekty nowej konstytucji przewidywały tytułową instytucję polityczną, choć same projekty różniły się w zakresie szczegółowych regulacji. Dalsza demokratyzacja, zwiększenie zakresu praw politycznych obywateli RP to podstawowe cele wprowadzenia OIU do systemu politycznego RP.

Jednak już w okresie prac na treścią Konstytucji RP można zauważyć, iż elity polityczne zgodzą się na implementację instytucji demokracji bezpośredniej (semibezpośredniej), jednakże pod warunkiem, iż zachowają nad nimi kontrolę (tzw. kontrolowana demokracja bezpośrednia).

Dlatego też zdecydowano się na pośrednią inicjatywę ustawodawczą, tj. obywatele mogą wystąpić do Marszałka Sejmu z projektem ustawy, jednak nie mają żadnego wpływu na dalszy los propozycji. Zasygnalizowana kwestia jest elementem szerszego zagadnienia, jakim jest obowiązujący w Polsce model demokracji – jest to model demokracji przedstawicielskiej, uzupełniony o instytucje demokracji bezpośredniej (semibezpośredniej), kontrolowane przez elity polityczne.

Jaka była historia tworzenia ustawy z 1999 r.? Oficjalna i ta mniej oficjalna.

Ustawa powstała na podstawie trzech projektów poselskich.

W toku prac nad treścią aktu prawnego wielokrotnie podkreślano konieczność wzmocnienia instrumentów, które służą budowie i umacnianiu społeczeństwa obywatelskiego, a więc społeczeństwa świadomego swych praw politycznych i potrafiącego korzystać z tych praw.

Potrzeba wprowadzenia nowego prawa politycznego nie była kontestowana, aczkolwiek już kształt OIU był przedmiotem ożywionej dyskusji. W tym zakresie należy podkreślić, iż większość uczestników debaty była przeciwna implementacji inicjatywy w formie bezpośredniej, a więc wyrażano sprzeciw wobec rozwiązania, zgodnie z którym OIU mogłaby się stać przedmiotem referendum. W przypadku obowiązywania inicjatywy w formie bezpośredniej, obywatele zachowują kontrolę nad swoją propozycją legislacyjną, gdyż w sytuacji braku jej akceptacji przez organy przedstawicielskie jest organizowane referendum, w którym to sami obywatele decydują, czy inicjatywa ma być przyjęta, czy odrzucona.

Elity polityczne wyraźnie nie chciały się zgodzić na takie rozwiązanie, co było uzasadniane brakiem doświadczenia suwerena w korzystaniu z praw politycznych. Z mojej perspektywy jednak chodziło przede wszystkim o to, aby zachować pełną kontrolę nad procesem decyzyjnym. Elity polityczne postrzegały OIU w formie bezpośredniej jako zagrożenie dla monopolu decyzyjnego.

Czy obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest ważna? Dlaczego?

Omawiane rozwiązanie ustrojowe umożliwia obywatelom sformułowanie propozycji legislacyjnej, która następnie staje się przedmiotem pracy organów przedstawicielskich. W ten sposób suweren może samodzielnie określić pożądany kształt rozwiązań normatywnych. Z tego punktu widzenia jest to bardzo ważna instytucja polityczna. Dzięki temu, chociaż w niewielkim stopniu, odchodzimy od postrzegania współczesnej demokracji jako władzy elit politycznych, kontrolowanych przez obywateli w kierunku etymologicznego rozumienia demokracji, jako władzy ludu. Ponadto wystąpienie z OIU jest doskonałym przykładem samoorganizacji społeczeństwa, a zatem jest przejawem funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. To w pewien sposób przełamuje monopol decyzyjny elit politycznych, niemniej jednak należy pamiętać o ograniczeniach wskazanych w poprzednich odpowiedziach.

Jak często to narzędzie jest wykorzystywane przez Polaków?

Z moich badań wynika, że obywatelskie inicjatywy ustawodawcze stanowią niespełna 1% wszystkich projektów ustaw złożonych w latach 1999-2019. Zazwyczaj, w ciągu kadencji Sejmu, wpływa kilkanaście projektów obywatelskich, niemniej jednak podejmowanych prób jest niemal 3-krotnie więcej.

Oznacza to, iż tylko jeden spośród trzech zarejestrowanych komitetów jest w stanie spełnić wszystkie wymogi przewidziane przez prawo, w tym Konstytucję RP i właściwą ustawę. Największy problem stanowi zebranie brakujących 99 tysięcy podpisów w ciągu 3 miesięcy od zarejestrowania Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej przez Marszałka Sejmu. Udaje się to komitetom związanym z dobrze zorganizowanymi podmiotami, takimi jak duże związki zawodowe, partie polityczne, stowarzyszenia czy fundacje. W tym kontekście nasuwa mi się spostrzeżenie sformułowane przez Gaetano Moscę, iż demokracja to władza zorganizowanej mniejszości nad niezorganizowaną większością. Oddolne komitety, bez wsparcia dobrze zorganizowanego podmiotu, mają duże trudności z zebraniem odpowiedniej liczby podpisów, a musimy pamiętać, iż ustrojodawca w Polsce ustanowił relatywnie niski próg w zakresie liczby podpisów pod obywatelską inicjatywą ustawodawczą.

Najbardziej spektakularna bądź zapamiętana OIU to…

Największe wrażenie zazwyczaj wywołują inicjatywy, pod którymi udaje się zebrać dużo podpisów, znacznie ponad wymagane 100 tysięcy. W mediach dużą uwagę zwraca się również na propozycje, których autorzy podejmują kontrowersyjne zagadnienia, takie jak aborcja czy szczepienia. Jednakże podczas pracy nad monografią dotyczącą omawianego rozwiązania ustrojowego, szczególną uwagę zwróciłem na inicjatywę Stowarzyszenia „Wolne Konopie”. Wnioskodawcy kilkakrotnie podjęli nieskuteczną próbę złożenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Inicjatorzy postulowali nowelizację ustawy w zakresie dwóch rozwiązań, takich jak: dekryminalizacja posiadania na własny użytek środków odurzających (zwłaszcza cannabis), depenalizacja uprawy konopi dla potrzeb medycznych. Interesująca była nie tylko konsekwencja w zakresie podejmowania kolejnych prób wystąpienia z inicjatywą, lecz również okoliczność, iż działalność komitetu miała duży wpływ na praktykę stosowania ustawy o wykonywaniu inicjatywy przez Marszałka Sejmu. Po złożeniu skargi przez pełnomocnika Komitetu zostało wydane postanowienie Sądu Najwyższego, w efekcie którego Marszałek Sejmu złagodził wymagania (wykładnię ustawy) na etapie składania zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej.

Ponadto dobrze zapamiętałem obywatelski projekt ustawy o godnym i wygodnym siedzeniu. Z formalnego punktu widzenia wnioskodawcy zaproponowali przyjęcie ustawy, zgodnie z którą „prawo do godnego i wygodnego siedzenia realizowane jest w następujących formach: siedzenie samodzielne, wspólne siedzenie kilku osób (wpółsiedzenie), siedzenie samodzielne w ramach grupy osób”. Jak wskazano w dalszej części propozycji, „jedynym przedmiotem umożliwiającym realizację prawa do godnego i wygodnego siedzenia jest sofa”. Co istotne, projekt ustawy był tylko pretekstem do osiągnięcia innego celu, tj. przeprowadzenia akcji reklamowej producenta mebli. Po zarejestrowaniu komitetu „w całą Polskę mieli ruszyć ubrani na fioletowo działacze Międzynarodówki Sofistycznej. (…) Na fioletowych sofach mieli zbierać podpisy pod projektem. Zainteresowani przechodnie mieli przy okazji poznawać nazwę portalu pomagającego w zakupie sof, dla którego właściciela pracuje agencja”. Warto dodać, iż Marszałek Sejmu wydała postanowienie o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu.

Czy w innych krajach europejskich jest takie narzędzie? Lepiej funkcjonuje? Czego moglibyśmy się nauczyć od innych?

OIU jest dość popularną instytucją polityczną w państwach europejskich. Obok referendum jest to najczęściej stosowana forma demokracji bezpośredniej (semibezpośredniej). Wpływ omawianego rozwiązania na praktykę polityczną jest warunkowany wieloma czynnikami, w tym tradycją i kulturą polityczną. Jest to bardzo istotne, gdyż zazwyczaj prowadzimy komparatystykę, w perspektywie instytucjonalnej, kształtu normatywnego instytucji politycznych, jednakże duże znaczenie mają również wspomniane kwestie. Z tego punktu widzenia nie wystarczy przeniesienie na grunt systemu politycznego RP odpowiednich, dobrze funkcjonujących rozwiązań, dodatkowo należy pamiętać o kulturze politycznej. Dlatego też od innych państw, skonsolidowanych demokracji, powinniśmy uczyć się przede wszystkim partycypacji politycznej. Szerokie zaangażowanie w funkcjonowanie systemu politycznego, czy to za pośrednictwem instytucji politycznych, czy bezpośrednio, powinno stanowić podstawę dobrze funkcjonującej demokracji.

Społeczeństwo obywatelskie to niezbędne uzupełnienie rozwiązań prawnych, bez którego demokracja nie może prawidłowo funkcjonować. W zakresie kształtu normatywnego instytucji politycznych powinniśmy przede wszystkim implementować rozwiązania zaliczane do demokracji elektronicznej.

Co jest do zmian w ustawie w pierwszej kolejności?

W pierwszej kolejności należałoby uściślić kwestie związane z funkcjonowaniem komitetu inicjatywy ustawodawczej, aby osoby chcące wnieść swój projekt nie miały kłopotu np. z założeniem konta bankowego czy uzyskaniem pozwolenia na wejście na teren budynku Sejmu. W tym zakresie niezwykle istotne znaczenie ma również zwolnienie komitetów obywatelskich z konieczności przeprowadzania konsultacji oraz informowania o przedstawionych wariantach i opiniach. Konsultowanie treści propozycji obywatelskich na samym początku procedury jest bardzo kłopotliwe dla komitetów, gdyż odpowiednie instytucje nie zawsze przedstawiają swoje stanowiska. Co ciekawe, zgodnie z Regulaminem Sejmu, w przypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu jest zobligowany do ich przeprowadzenia. W moim przekonaniu, analogiczne rozwiązanie powinno dotyczyć obywatelskich projektów ustaw. Ponadto należy rozważyć: wydłużenie czasu na zbieranie podpisów do 4-6 miesięcy; całkowitą rezygnację z zasady dyskontynuacji prac parlamentu; umieszczenie w ustawie o wykonywaniu inicjatywy wszystkich wymogów, którym powinna odpowiadać propozycja obywatelska. 

Co jest do zmiany w drugiej kolejności?

W drugiej kolejności należałoby wprowadzić możliwość elektronicznego wyrażania poparcia dla obywatelskich projektów. Z uwagi na konieczność przygotowania odpowiedniej infrastruktury technicznej konieczne byłoby dłuższe vacatio legis. Wskazany postulat jest podnoszony w debacie publicznej od kilku lat m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Państwa Instytut. Jak zaznaczyłem w podsumowaniu jednego z moich artykułów, zastosowanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych w procedurze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której szansę na skuteczne skorzystanie z przedmiotowego prawa politycznego miałyby nie tylko jednostki skupione w dużych organizacjach, takich jak partie polityczne czy związki zawodowe, lecz również osoby bez wsparcia instytucjonalnego. Takie oddolne inicjatywy są szczególnie ważne z punktu widzenia budowy społeczeństwa obywatelskiego.

Zgodnie z opinią Ministra Cyfryzacji z 2018 roku, „umożliwienie gromadzenia poparcia pod obywatelskimi projektami ustaw z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej oraz podpisów elektronicznych należy ocenić jako możliwe do realizacji”. Tym samym to nie tyle kwestie techniczne stanowią przeszkodę w zakresie wprowadzenia elektronicznego podpisu, co brak woli politycznej w tym zakresie.

Dlaczego wola polityczna do zmiany OIU jest tak niska?

W mojej opinii elity polityczne w Polsce traktują instytucje demokracji bezpośredniej (semibezpośredniej), jako dodatek do demokracji przedstawicielskiej i chcą zachować możliwie największą kontrolę nad ich stosowaniem.

Nie należały do rzadkości sytuacje, gdy podczas analizy sprawozdań stenograficznych z posiedzeń Sejmu, czy komisji sejmowych spotykałem się z twierdzeniem posłów, że obywatele powinni przede wszystkim nauczyć się korzystać z dobrodziejstw demokracji przedstawicielskiej. Tym samym elity polityczne w Polsce w zdecydowanej większości są zwolennikami modelu demokracji przedstawicielskiej i traktują formy demokracji bezpośredniej, jako zagrożenie dla monopolu decyzyjnego.

Oczywiście są wyjątki w tym zakresie, choćby Paweł Kukiz często podnosi konieczność znacznego wzmocnienia instytucji referendum w systemie politycznym RP. Co ciekawe, również partie polityczne głównego nurtu często podnoszą temat wzmocnienia pozycji obywateli w procesie decyzyjnym, jednakże czynią to w momencie, gdy znajdują się w opozycji. Po zdobyciu władzy wycofują się z wcześniejszych deklaracji. Tak więc traktują przedmiotowy postulat przede wszystkim w kategoriach marketingowych, aby pokazać swoje ugrupowania jako rzeczników interesów obywateli. W efekcie instytucje demokracji bezpośredniej, w tym obywatelska inicjatywa ustawodawcza, stanowią w większym zakresie argument podnoszony w procesie legitymizacji systemu politycznego, niż formę realnego udziału suwerena w procesie decyzyjnym. 

Czy instytucja OIU mogłaby być elementem sklejania Polski?

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza zakłada wspólne działanie grupy obywateli w celu przedłożenia propozycji legislacyjnej. W tym aspekcie widzę duży potencjał omawianego rozwiązania ustrojowego w zakresie budowy społeczeństwa obywatelskiego, powstawania sieci powiązań społecznych. W kontekście pytania musimy pamiętać jednak, iż pewne zróżnicowanie opinii i postaw jest czymś naturalnym w demokracji, na różnorodności opiera się istota wskazanego systemu politycznego. Proszę zwrócić uwagę na bardzo charakterystyczną kwestię, a mianowicie przedmiot propozycji obywatelskich. Z jednej strony składane są inicjatywy postulujące liberalizację w zakresie przesłanek przeprowadzania aborcji, natomiast z drugiej strony, także w drodze inicjatywy ludowej, przedkładane są propozycje idące w odwrotnym kierunku. Podobne zróżnicowanie widać również wśród inicjatyw obywatelskich dotyczących problematyki szczepień.

Tak więc w celu sklejenia Polski musimy przede wszystkim zrozumieć, że zróżnicowanie opinii i postaw jest czymś naturalnym w demokracji, a zatem należy prowadzić dialog obywatelski i szukać rozwiązań, które łączą, a nie dzielą społeczeństwo.

Jednak nie mam złudzeń – to ładnie brzmi, natomiast jest niezmiernie trudne w realizacji.

Jest rok 2030, jak będzie to narzędzie działać?

Nie spodziewam się radykalnych zmian, takich jak np. ustanowienie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w formie bezpośredniej, co oznaczałoby powiązanie dwóch form partycypacji politycznej, tj. inicjatywy ludowej i referendum. Jak słusznie zauważył Ralf Dahrendorf „budowa państwa składa się z trzech etapów: tworzenia instytucji nowego państwa, kreowania gospodarki rynkowej oraz kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego. Pierwszy etap trwa 6 miesięcy, drugi 6 lat, a trzeci co najmniej 60 lat”. Tym samym zmiany w zakresie świadomości społecznej, kultury politycznej są najdłużej trwającym procesem, a takie zmiany są konieczne, abyśmy mogli się zdecydować na daleko idące reformy w zakresie modelu demokracji. Chciałbym natomiast, aby w perspektywie roku 2030 możliwe było składanie podpisów elektronicznych pod inicjatywami obywatelskim, jak również, aby została ukształtowana praktyka rozpatrywania projektów obywatelskich w ramach wszystkich etapów ścieżki legislacyjnej. Do rzadkości bowiem nie należały przypadki, gdy projekty po obowiązkowym I czytaniu w Sejmie były odsyłane do komisji sejmowych i nie podejmowano kolejnych kroków procedury legislacyjnej. W moim przekonaniu, taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Oczywiście to nie oznacza, iż każda propozycja złożona w trybie inicjatywy ludowej musi zostać uchwalona, gdyż nietrudno sobie wyobrazić projekty niemożliwe do pogodzenia z dobrem wspólnym. Chodzi jednak o to, aby przedstawiciele zajęli jasne stanowisko wobec projektu i zagłosowali za jego przyjęciem lub odrzuceniem.

Czytaj: Inicjatywa ustawodawcza obywateli – raport Instytutu Spraw Obywatelskich, 2020

Sprawdź inne artykuły z tego wydania tygodnika:

Nr 33 (2020)

Przejdź do archiwum tekstów na temat:

# Polityka # Społeczeństwo i kultura Obywatele decydują

Być może zainteresują Cię również:

Facebook i inne korporacje cenzurują treści! Zapisz się na Tygodnik Instytutu Spraw Obywatelskich. W każdej chwili masz prawo do wypisania się. Patrz, czytaj, działaj bez cenzury.

Administratorem danych osobowych jest Fundacja Instytut Spraw Obywatelskich z siedzibą w Łodzi, przy ul. Pomorskiej 40. Dane będą przetwarzane w celu informowania o działaniach Instytutu. Pełna informacja dotycząca ochrony danych osobowych.