Obroniliśmy gotówkę

Z Pawłem Muchą, doradcą społecznym Prezydenta RP Andrzeja Dudy, rozmawiamy o znaczeniu gotówki w walce z nierównościami społecznymi, bezpieczeństwie finansowym państwa oraz kampanii obywatelskiej #BrońGotówki.

Antoni Grześczyk: Zgłoszony przez Andrzeja Dudę projekt zmiany ustawy o usługach płatniczych, mający zagwarantować obywatelom prawo do płacenia gotówką, został przyjęty przez Sejm niemal jednogłośnie, nie licząc siedmiorga posłów Hołowni; w czwartek podpisał go Prezydent. Był Pan jednym z najważniejszych rzeczników nowej regulacji.

Paweł Mucha: Po pierwsze, mieliśmy do czynienia ze swoistą luką prawną. Z przepisów ustawy o Narodowym Banku Polskim wynika, że banknoty i monety emitowane przez NBP są w Polsce prawnym środkiem płatniczym, jednak na gruncie prawa prywatnego możliwa była sytuacja, w której akceptant, czyli przedsiębiorca przyjmujący bezgotówkowe transakcje płatnicze informował, że nie przyjmuje płatności gotówkowych i w efekcie nie można było rozliczyć się z nim gotówką. Po drugie z badań NBP wynikało, że w czasie pandemii ankietowani coraz częściej spotykali się z odmową akceptowania gotówki. Biorąc pod uwagę obie powyższe okoliczności oraz liczbę osób, które nie posiadają rachunku bankowego lub nie używają kart płatniczych, w Kancelarii Prezydenta RP uznaliśmy, że konieczne jest wprowadzenie wspomnianej regulacji.

Złożenie przez Prezydenta projektu ustawy wynikało zatem z troski o osoby, które nie mają dostępu do bezgotówkowych instrumentów płatniczych, a jednocześnie było uzasadnione interesem publicznym. Z prezydenckiej perspektywy ważna jest też swoboda konsumenta, który powinien móc sam decydować, czy będzie płacił gotówką, czy bezgotówkowo.

Jeszcze inną kwestią jest ochrona prywatności przy płatnościach gotówkowych. Ustawa zgłoszona do Sejmu przez Prezydenta Andrzeja Dudę z inicjatywy Prezesa NBP prof. Adama Glapińskiego została przyjęta ogromną większością głosów zarówno w Sejmie, jak i później w Senacie. Żaden parlamentarzysta nie głosował przeciwko niej.

W uzasadnieniu do projektu ustawy dominuje argumentacja dotycząca osób zagrożonych wykluczeniem z powodu nieposiadania niektórych sprawności cyfrowych, które według cytowanych tam danych NBP stanowią 14% społeczeństwa. Czy mógłby Pan rozwinąć wątek interesu publicznego – jakie znaczenie ma ustawa z tego punktu widzenia? Rozumiem, że chodzi tutaj m.in. o kwestię obrony państwowego monopolu na kontrolowanie podaży pieniądza w obiegu oraz o wymogi cyberbezpieczeństwa, a więc obrony przed zagrożeniami takimi jak atak hakerów na system bankowy.

W uzasadnieniu rzeczywiście wybijał się motyw zabezpieczenia interesów tych obywateli, którzy w obrocie gospodarczym posługują się gotówką. Chodzi o to, żeby konsument miał możliwość decydowania o formie zapłaty – i to jest główny argument za nową regulacją. Również Europejski Bank Centralny wydał opinię akcentującą znaczenie przeciwdziałania formie wykluczenia, o której mowa. Jednocześnie z perspektywy banków centralnych państw strefy euro, ale i znajdujących się poza nią, a także z perspektywy Komisji Europejskiej (wyrażonej np. w dokumencie Unijna strategia w zakresie płatności detalicznych) wskazuje się, że konieczne jest zabezpieczenie gotówki jako prawnego środka płatniczego.

Kwestia akceptowalności i dostępności gotówki jest bowiem traktowana w kategoriach dobra publicznego. Zarówno z perspektywy systemu finansowego, jak i – tak jak pan zauważył – funkcji emisyjnej banku centralnego oraz zachowania odpowiedniej ilości gotówki w obiegu, żeby w razie zagrożenia cyfrowego możliwy był obrót na poziomie podstawowym. Wszystko to są bardzo istotne rzeczy.

Powyższa filozofia jest wyraźnie widoczna w działaniach banków centralnych. Gdy zachodzi taka potrzeba, państwo bierze na siebie nawet takie obowiązki jak podtrzymywanie sieci bankomatów. Zwiększona aktywność władz w tej sferze ma miejsce zwłaszcza tam, gdzie ilość transakcji bezgotówkowych zwiększyła się do stopnia, w którym obrót gotówkowy jest zagrożony. W uzasadnieniu projektu wskazywaliśmy na tzw. cash rule obowiązującą od 1984 r. w Danii [mówi o braku możliwości odmowy akceptacji płatności gotówką przez punkty handlowo-usługowe – przyp. red.] i na istniejący we Francji obowiązek przyjmowania płatności odliczoną kwotą; w ostatnim czasie działania na rzecz obrotu gotówkowego podejmowano także w USA. Ciekawy przykład stanowi Szwecja, gdzie takie działania prowadzone są już w obliczu prawie całkowitego wyeliminowania gotówki.

Analizy prowadzone przez NBP czy Kancelarię Prezydenta jednoznacznie wskazują na bardzo istotne znaczenie gotówki w obrocie. Niewątpliwie przyjęte przepisy były niezbędne, żeby zachować i utrwalić tę rolę.

Udział transakcji bezgotówkowych na pierwszy rzut oka wydaje się być powiązany z poziomem rozwoju gospodarczego: na podium są dwa kraje skandynawskie i Kanada. Jednak widzimy, że jest dużo krajów bardzo wysoko rozwiniętych, które z różnych przyczyn są dość zachowawcze, jeśli chodzi o przechodzenie na transakcje bezgotówkowe.

Z jednej strony mamy kraje wysoce „ubezgotówkowione”, takie jak Estonia, Niderlandy czy wymieniona już Szwecja, gdzie Riksbank podejmuje na poziomie prawnym kroki w stronę przywracania – mówiąc wprost: odbudowywania – obrotu gotówkowego. Jednocześnie w wielu państwach, czy to niemieckojęzycznych, czy to na Słowacji, w Irlandii lub w Słowenii, gotówka pozostaje dominującym sposobem płatności. Jednak nawet tam, gdzie dominować przestała, wprost mówi się o potrzebie jej ochrony jako prawnego środka płatniczego; ponadto, jak już wspomniałem, taka refleksja jest silnie obecna w Komisji Europejskiej i w Europejskim Banku Centralnym. My oczywiście odnosimy to do polskiego złotego, a stanowisko KE wspomina raczej o euro, ale nasze działania są zbieżne. Obrona gotówki to dzisiaj nowoczesność.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

W kwietniu 2016 r. obniżono limit dla płatności gotówkowych z 15 tys. euro do 15 tys. zł, czyli według dzisiejszego kursu prawie czterokrotnie, uzasadniając to koniecznością ograniczania szarej strefy. W 2017 r. z udziałem Ministerstwa Rozwoju i Finansów oraz korporacji Visa i Mastercard powołano fundację Polska Bezgotówkowa. W 2019 r. uchwalono nowelizację Kodeksu pracy, gdzie jako domyślną formę wypłaty pensji uznano przelew, a płatność w gotówce możliwa jest wyłącznie na specjalne żądanie pracownika. Wszystkie te kroki – wydaje się, że idące w kierunku odmiennym, jeśli nie przeciwnym do ustawy – podjęto już za rządów obecnej ekipy.

Postrzegam te działania jako komplementarne. Z jednej strony mamy obniżanie kwoty, powyżej której w obrocie pomiędzy przedsiębiorcami powstaje obowiązek użycia bezgotówkowego instrumentu płatniczego, z drugiej – wyraźne stanowisko państwa, że będzie zabezpieczać interesy obywateli, którzy w obrocie gospodarczym posługują się gotówką, oraz że zapewni konsumentom absolutną swobodę wyboru w kwestii tego, jak dokonują płatności.

Bierzemy pod uwagę różne grupy – osoby starsze, z mniejszych miejscowości, niepełnosprawnych – które z rachunku bankowego nie korzystają, a tak jak pan wspomniał stanowią one istotny odsetek Polaków.

Mamy także osoby, które formami bezgotówkowymi posługują się bardzo sprawnie, ale chcą zachować prawo do płacenia gotówką. To świadomy wybór bardzo wielu osób, niekoniecznie wykluczonych cyfrowo. Gotówką w obrocie bardzo chętnie posługują się też ludzie młodzi.

Płatności bezgotówkowe coraz bardziej się rozwijają, m.in. dzięki rosnącej dostępności terminali płatniczych – i dobrze. Ponieważ jednak gotówka ma status prawnego środka płatniczego, przyjęto regulację, która to potwierdza i zabezpiecza możliwość wyboru formy płatności. Nowelizacja ustawy wypełnia powstałą lukę prawną i uniemożliwia akceptantom uzależnianie sprzedaży towaru czy usługi od formy płatności. Jest formą powiedzenia: akceptancie, nie możesz odmówić przyjęcia zapłaty środkami sankcjonowanymi przez NBP ani uzależnić zawarcia umowy od formy zapłaty czy też żądać za zapłatę gotówką jakichkolwiek dodatkowych opłat.

Wydaje się, że nie ma praktycznie żadnego związku między skutecznością walki z szarą strefą a maksymalną kwotą transakcji gotówkowych. Spośród dziesięciu krajów o największej szarej strefie limity gotówkowe obowiązują w aż sześciu, w krajach o najmniejszej szarej strefie najczęściej limitów nie ma.

W toku prac nad projektem ustawy ostatecznie wprowadzono inny limit: minimalną kwotę płatności gotówkowych, które muszą być przyjmowane przez akceptantów. On będzie aktualizowany, bo opiera się o przeciętne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród, które dla trzeciego kwartału poprzedniego roku, według obwieszczenia Prezesa GUS z 19 października 2020 r., wynosiło 5370,64 zł; od 1 stycznia przyszłego roku ta kwota będzie prawdopodobnie o kilkaset złotych wyższa. Wspomniany limit nie wyklucza większych transakcji gotówkowych – można sobie wyobrazić, że konsument płaci w ten sposób np. 15 tys. zł czy inną wyższą kwotę. Podsumowując, do limitu wynikającego z ustawy o usługach płatniczych istnieje obowiązek honorowania przez akceptantów płacenia gotówką, a powyżej niego możliwość przyjmowania takich płatności – aż do kolejnego progu, o ile nastąpi jego ustawowe wprowadzenie, powyżej którego pojawia się obowiązek dokonywania płatności bezgotówkowo.

Źródłem szarej strefy nie jest taka czy inna forma płatności, ale ich nierejestrowanie, dlatego podobnie jak pan nie widzę korelacji pomiędzy jej wielkością a popularnością płatności gotówkowych.

Oczywiście warto i należy rozwijać regulacje związane ze zwalczaniem szarej strefy czy finansowania terroryzmu, ale to nie może ograniczać konsumentom swobody wyboru, zwłaszcza że przy kwotach, o których mowa, nie ma ryzyka poważnych przestępstw. Poza tym równie dobrze można by podnieść argument, że są setki tysięcy naruszeń prawa związanych z obrotem bezgotówkowym, ale to przecież nie oznacza, że mamy zwalczać tę formę płatności. W dzisiejszych czasach większym i znaczącym problemem jest phishing czy przestępczość związana z kryptowalutami, a nie z konsumenckim obrotem gotówkowym w przyjętych limitach kwotowych.

Co było największym wyzwaniem w procesie legislacyjnym?

W pierwotnym głosowaniu nad całością projektu ustawy 436 posłów było za, nikt nie był przeciw, a 7 osób wstrzymało się od głosu. Z kolei w Senacie ustawę wraz z poprawkami przyjęto 94 głosami, przy 1 wstrzymującym się. Miałem zaszczyt być przedstawicielem Prezydenta przy procedowaniu wielu ustaw, więc mogę szczerze powiedzieć, że dla tej nowelizacji udało się w toku prac komisji sejmowych i senackich oraz podczas dyskusji plenarnych uzyskać szerokie poparcie parlamentarzystów, świadczące o potrzebie wprowadzenia omówionych zmian do polskiego systemu prawnego, co od dawna postulował bank centralny. To efekt dobrej współpracy NBP i Kancelarii Prezydenta, skutkujący przyjęciem prokonsumenckiej i potrzebnej w obrocie ustawy.

Co teraz, po przyjęciu ustawy, jest największym wyzwaniem?

Ustawa została już podpisana przez Pana Prezydenta i wejdzie w życie w terminie 30 dni od dnia jej ogłoszenia. Gdy zacznie obowiązywać, konsument uzyska swobodę wyboru formy płatności wobec akceptanta. Będziemy monitorować działanie nowych przepisów w praktyce. Ustawa ma służyć zabezpieczeniu interesów konsumentów, którzy nie będą mogli spotykać się z bezprawną odmową przyjęcia zapłaty za towar lub świadczoną usługę w gotówce.

Instytut Spraw Obywatelskich prowadzi kampanię społeczną Broń gotówki! Jak Pan postrzega tego typu oddolne działania? Czy wspomniana kampania jest potrzebna, jakie korzyści z niej wynikają?

Narodowy Bank Polski jak wiadomo nie kwestionuje roli i znaczenia obrotu bezgotówkowego – przeciwnie, wspiera jego rozwój. Natomiast nie ulega wątpliwości, że nie należy się godzić na eliminację gotówki z obrotu gospodarczego oraz trzeba chronić prawo konsumenta do swobodnego wyboru instrumentów płatniczych, którymi się posługuje oraz do zapłaty przez niego za towary i usługi banknotami i monetami emitowanymi przez NBP. Doceniam działania organizacji pozarządowych podkreślających znaczenie obrotu gotówkowego i postulujących wprowadzenie odpowiedniej regulacji prawnej. Właśnie udało się to zrobić.

Co Pana zdaniem powinni robić obywatele w obronie gotówki?

Na tym etapie liczę na obywatelskie monitorowanie, jak ustawa działa w praktyce oraz na popularyzowanie wiedzy o przyjętych rozwiązaniach prawnych. Z góry dziękuję za Państwa zaangażowanie w tej sprawie.