Partycypacja obywateli w planowaniu przestrzennym? U nas nie działa. Jak to zmienić?

Znacie zapewne wypowiedziane w listopadzie 1947 roku przez Winstona Churchilla zdanie, że demokracja jest najgorszą formą rządu, jeśli nie liczyć wszystkich innych form, których próbowano od czasu do czasu. No cóż, to zależy jaka demokracja i do jakich innych form rządu ją porównamy. Polityka przestrzenna, kształtowanie przestrzeni, w której żyjemy i działamy są świetnym przykładem sfery, w której demokratyzacja procesu podejmowania decyzji powinna się zmaterializować tak szybko jak to możliwe.

Churchill, podobnie zapewne jak wielu czytających ten tekst, mówiąc o demokracji miał na myśli przedstawicielską formę rządu. W takiej sytuacji wypada się z nim częściowo zgodzić. Ta forma rządów, jak przypomina w niedawno wydanej książce „History for Tomorrow” Roman Krznaric (dzięki Kasiu za przydźwiganie świeżutko wydanej kopii aż ze Szkocji), została zaprojektowana po to, aby przeciwdziałać demokratycznej polityce a nie ją umożliwiać. Nie jest to oczywiście najgorsza forma rządów, ale bardzo daleko jej do doskonałości. Z pewnością także próbowano takich form rządów które są znacznie lepsze od przedstawicielskich, o których Winston Churchill nie wiedział, nie chciał wiedzieć lub wolał nie wspominać.

Ojcowie-założyciele (ciekawe, że ojcowie raczej niż matki, prawda?) naszych współczesnych tak zwanych „zachodnich demokracji” w istocie obawiali się ludu, którego wola, jeśli uszanowana, mogłaby zagrozić interesem możnych i wpływowych. James Madison (tak, tak, ten „ojciec amerykańskiej konstytucji”) twierdził, że system przedstawicielski „udoskonaliłby i poszerzył opinie społeczeństwa, przekazując je za pośrednictwem wybranego ciała obywateli, których mądrość może najtrafniej rozeznać prawdziwe interesy ich kraju i być bardziej zgodna z dobrem publicznym, niż gdyby została wypowiedziana przez samych obywateli”. Wiadomo, „zwykli” ludzie są za głupi. Ktoś mądrzejszy od nich lepiej wie, co jest dla nich dobre.

Wiecie, co o takiej formie rządów pisał wiele wieków wcześniej Arystoteles w „Polityce”?

Otóż uważał on, że naprawdę demokratyczne jest losowanie na publiczne urzędy a wybory prowadzą do oligarchii. Czyż nie był to naprawdę przenikliwy myśliciel?

Wielu czytających ten tekst zapewne się żachnie. Losowanie? Hmm…, popatrzcie na kompetencje, zachowanie, działania i osiągnięcia polityków wybranych w (dowolnych) wyborach. Są aż tak wielkie i wspaniałe, że nikt im nie dorównuje? Że losowa reprezentacja nas samych byłaby znacząco gorsza? Pomyślcie też o najbardziej odrażającym polityku czy polityczce, jacy przychodzą Wam na myśl i zastanówcie się, jakie jest prawdopodobieństwo, że zostaliby wylosowani? Albo pomyślcie o osobach, które lubicie i poważacie za empatię, wiedzę, mądrość, postawę czy osiągnięcia. Czy te osoby są politykami i polityczkami?

I co, naprawdę losowanie byłoby dużo gorsze niż wybory? Zresztą tak naprawdę losowanie może obecnie mieć znacznie lepsze zastosowanie. Na przykład w panelu obywatelskim.

Przedstawicielska forma rządów systemowo staje się opisywaną przez Arystotelesa oligarchią, dla której celem jest utrzymanie się w grupie tych, którzy podejmują decyzje. Nie są tym celem jakieś tam oczekiwania obywateli. W jednej z wypowiedzi Daniel Schmachtenberger radzi, abyście zastanowili się, ile danych Wam obietnic (dowolny) rząd spełnił? A ile spełnił nigdy publicznie niewypowiedzianych życzeń wpływowych grup interesu?

Wydaje się, że abyśmy mogli mówić, że żyjemy w demokracji, powinniśmy uzyskać znacznie większy wpływ na podejmowanie decyzji niż obecnie mamy. Dlaczego nasz głos oddany na przedstawiciela „reprezentującego nas” w parlamencie czy radzie miasta daje mu/jej carte blanche do decydowania w dowolnych sprawach w naszym imieniu przez cztery lata? Być może zgadzamy się z tą osobą w kwestii wydatków na zdrowie publiczne, ale całkowicie nie zgadzamy się w kwestii obowiązku kaucjowania butelek. A na poziomie lokalnym być może zgadzamy się z radną w kwestii cen biletów komunikacji publicznej, ale nie zgadzamy się z proponowaną przez nią polityką przestrzenną.

Dlaczego stosujemy zasadę domniemanej zgody w polityce? Jak słusznie zauważa George Monbiot, nie zgadzamy się na domniemaną zgodę w seksie. Dlaczego mielibyśmy się na nią zgadzać w polityce? Przecież polityka dotyka spraw dla nas równie fundamentalnych.

Już słyszę te głosy, że demokracja bezpośrednia jest niemożliwa, bo ludzi jest za dużo a świat jest skomplikowany i tym podobne narracje tych, którzy, póki co, korzystają z obecnego systemu. Nie słuchajcie ich, bo bronią własnych interesów. Lepiej poczytajcie jak niemal przez trzy wieki działały Liga Dziesięciu Jurysdykcji, Liga Domu Bożego i Szara Liga na terenie Gryzonii w Szwajcarii. Przestudiujcie, jak w we wczesnym Renesansie rządzone były włoskie miasta, w tym tak znaczące jak Florencja (zanim Medyceusze przejęli władzę). Jak z sukcesem ten system rozprzestrzenił się na miasta niemieckie jak Frankfurt czy położone na Półwyspie Iberyjskim jak Saragossa. Jeśli oni umieli rozwinąć demokratyczne struktury (oczywiście z ograniczeniami, bo pamiętajmy, że często pewne grupy społeczne, w tym w pierwszej kolejności kobiety, nie były włączone w ten system) – to my nie możemy? Przecież dzisiaj mamy znacznie lepsze narzędzia, aby praktykować bardziej demokratyczne podejmowanie decyzji.

Polityka przestrzenna, kształtowanie przestrzeni, w której żyjemy i działamy są świetnym przykładem sfery, w której demokratyzacja procesu podejmowania decyzji powinna się zmaterializować tak szybko, jak to możliwe.

Polityka przestrzenna, której narzędziami są między innymi rozmaite plany, to działania mające na celu uzyskanie pożądanego stanu zagospodarowania przestrzennego określonego terytorium. Nie są to tylko, a nawet nie przede wszystkim, działania władz czy organów publicznych. To są działania wielu aktorów. Pamiętajmy, że ów „pożądany stan” ma wiele uwarunkowań: środowiskowych, społecznych, w tym kulturowych czy gospodarczych, technicznych. Zależy także od panujących w danym czasie doktryn urbanistycznych i planistycznych oraz przekonań specjalistów w różnych obszarach (np. ochrony środowiska, ochrony zabytków, inżynierii transportu, rozwoju społecznego). Zależy oczywiście także od przekonań władz i organów, które w polskim systemie prawnym politykę przestrzenną ostatecznie formułują i wdrażają. Od tego czy prezydentka uważa, że należy raczej budować linie tramwajowe czy poszerzać ulice. Od tego czy burmistrz uważa, że na ryneczku powinno być raczej czysto czy raczej zielono. Od tego czy wójt myśli, że inwestycje są najważniejsze czy jednak zapewnienie wody mieszkańcom powinno mieć priorytet.

Widzimy więc, że „pożądany stan” nie jest najlepszym możliwym stanem do osiągnięcia w zagospodarowaniu przestrzeni. Taki „najlepszy możliwy stan” zapewne w ogóle nie istnieje, bo bardzo zależy od perspektywy, jaką przyjmiemy – czy będzie to zachowanie systemów podtrzymujących życie na Ziemi, czy dobrostan społeczny, czy wzrost wartości nieruchomości. Tak więc ów pożądany stan zagospodarowania przestrzeni powinien wynikać z synergii raczej niż z kompromisu pomiędzy rozmaitymi motywacjami, przekonaniami i podejściami. I dlatego właśnie wpływ rozmaitych aktorów powinien być bardzo zrównoważony i wyważony.

Ale w polskim systemie planowania tak nie jest.

Muszę Was uczciwie uprzedzić, że tekst jest dość długi. No dobra, jest bardzo długi. Na swoje usprawiedliwienie mam to, że sprawa jest naprawdę złożona a ja chciałam ją przedstawić możliwie solidnie i uniknąć nadmiernych uproszczeń. Mam nadzieję, że ten artykuł będzie stanowił dla Was rodzaj poradnika, do którego będziecie wracać, kiedy poczujecie się zagubieni w gąszczu procedur planistycznych. Kiedy będziecie potrzebowali wsparcia w swoich działaniach na rzecz lepszego środowiska, w którym żyjecie i/lub działacie. Ale chciałam też, abyście mieli bardziej panoramiczny obraz naszej, obywateli, sprawczości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni, w której żyjemy i działamy.

1. Partycypacja w planowaniu: jest gorzej niż było
1.1. Model partycypacji
1.2. Wstępna faza sporządzania planów
1.3. Opiniowanie i uzgadnianie przez interesariuszy instytucjonalnych
1.4. Konsultacje społeczne
1.5. Różne procedury sporządzania planu miejscowego
1.6. Inne dokumenty planistyczne
1.7. Spec-ustawy
2. Jak skutecznie zniechęcić do partycypacji? Lekcje z systemu planowania w Polsce
3. Narzędzia wpływu – poradnik

1. Partycypacja w planowaniu: jest gorzej niż było

Pierwszą ustawą po transformacji ustrojowej, która zmieniała system planowania przestrzennego w Polsce była ustawa z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W tytule tej ustawy wyraźnie widać niechęć, jaka wtedy panowała w stosunku do słowa „planowanie”. Uważano, oczywiście niesłusznie, że planowanie jest cechą systemu komunistycznego, a w „prawdziwym” kapitalizmie zamiast planowania działa „niewidoczna ręka rynku” (aż łza się w oku kręci, jak mało wtedy – w latach 90. XX wieku – rozumieliśmy). Kierunek studiów, na którym mieli się kształcić planiści i planistki nazwano „gospodarką przestrzenną”, bo w przeciwieństwie do słowa „planowanie” – słowo „gospodarka” było cool.

Ta ustawa z 1994 roku po raz pierwszy wprowadziła do systemu planistycznego „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego” – dokument, który miał ustalać politykę przestrzenną gminy. Prawdziwa rewolucja zaszła jednak nie w systemie planowania, bo logika dokumentów planistycznych nie zmieniła się aż tak znacząco, ale w systemie sprawowania władzy. Nowo powstały samorząd gminny przejął odpowiedzialność za planowanie na terenie gmin, a parę lat później, wraz z powstaniem samorządu terytorialnego na poziomie wojewódzkim, także na obszarach województw. Studium było do pewnego stopnia narzędziem egzekwowania tej niezależności w gminach, ponieważ oddawało definiowanie polityki przestrzennej na poziom lokalny. Chciałoby się powiedzieć – w ręce społeczności lokalnych. To byłoby jednak zbyt piękne. Oddawało je w ręce lokalnych władz.

W tym tekście będę porównywać, jak wyglądał udział społeczności lokalnej w planowaniu pod rządami tej pierwszej po transformacji ustrojowej ustawy z 1994 roku i obecnie. To pozwoli nam zidentyfikować jaki trend panuje w tym obszarze. I nie będą to wnioski bardzo optymistyczne.

1.1. Model partycypacji

W ustawie z 1994 roku pojawił się pewien wzorzec partycypacji w planowaniu, który z różnymi modyfikacjami funkcjonuje do dzisiaj. Innymi słowy, został on zaadaptowany do obecnie obowiązującej ustawy z 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oto jak on z grubsza wygląda.

Po pierwsze, istnieją różnie grupy interesariuszy, które mają różne prawa w procesie sporządzania dokumentów planistycznych.

Do pierwszej grupy należą różnego rodzaju interesariusze instytucjonalni, których uczestnictwo w procesie planowania jest „wymuszone” przepisami ustawy. Są to zazwyczaj instytucje publiczne lub inne podmioty, które mają wpływ na sprawy publiczne. W tej grupie są też instytucje szczególnie uprzywilejowane – na przykład wojewoda, konserwator zabytków czy dyrektor urzędu morskiego – którzy muszą projekt planu „uzgodnić” czyli formalnie zgodzić się na proponowane rozwiązania. Bez tej zgody nie można dalej procedować planu. Mają zatem w ręku narzędzie władzy, która pozwala na realne wyegzekwowanie swoich oczekiwań w sprawie planów. Jest to znacznie silniejsze narzędzie niż, nawet bardzo formalna, opinia upoważnionej instytucji. Do drugiej grupy należy „cała reszta świata” – obywatele, grupy sąsiedzkie, organizacje pozarządowe, przedsiębiorstwa.

Po drugie zaś, zasadniczo są dwa momenty, kiedy otwiera się pole uczestniczenia w procesie sporządzania różnego rodzaju planów. Pierwszy z tych momentów jest na początku tego procesu i polega na zbieraniu wniosków do różnego rodzaju planów. W procesie sporządzania niektórych dokumentów planistycznych wnioski mogą składać obie wymienione wcześniej grupy interesariuszy, a w innych jedynie grupa interesariuszy instytucjonalnych. Drugi moment – różny dla obu grup interesariuszy – następuje po sporządzeniu projektu planu. Ten projekt jest najpierw przedstawiany interesariuszom instytucjonalnym a dopiero po uzyskaniu ich opinii i uzgodnieniu tego projektu z grupą do tego uprawnioną, plany zostają pokazane drugiej, szerokiej grupie interesariuszy. Zauważmy jednak, że plan przedstawiany publicznie może zawierać już zmiany w stosunku do swojej pierwotnej wersji. Zmiany te zostały wprowadzone wskutek uzyskanych opinii i uzgodnień. „Zwykli” interesariusze mogą wyrazić swoje zdanie na temat przedstawionego im projektu, będącego po zmianach wprowadzonych w wyniku opinii lub żądań interesariuszy instytucjonalnych. Jednak to, jakie znaczenie prawne ma owa opinia, zmieniało się w czasie.

Popatrzmy, na przykładzie planu miejscowego, jak zmienia się rola i znaczenie „zwykłych” interesariuszy w procesie planowania.

Wybieram plan miejscowy jako przykład, bo jest to dokument, który występuje zarówno w ustawie z 1994 roku jak i obecnie, więc łatwo jest te zmiany porównać.

1.2. Wstępna faza sporządzania planów

Przeanalizujmy najpierw fazę składania wniosków.

Aby w ogóle przystąpić do składania wniosków musimy jakoś się dowiedzieć, że te wnioski możemy składać. W jaki sposób możemy się tego dowiedzieć?

Otóż najpierw rada gminy musi podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu. Tę uchwałę rada może podjąć z własnej inicjatywy lub na wniosek.

Pod rządami ustawy z 1994 roku z takim wnioskiem mógł wystąpić każdy (nie znaczy to oczywiście, że rada gminy musiała taki wniosek uwzględnić). Każdy – czyli obywatel, organizacja społeczna, przedsiębiorstwo. Pod rządami obecnie obowiązującej (wielokrotnie nowelizowanej) ustawy z 2003 taki wniosek może złożyć wójt, burmistrz lub prezydent albo może on zostać złożony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Taki format wymaga, aby projekt złożyło co najmniej 100, 200 lub 300 osób w zależności od wielkości gminy (odpowiednio do 5 tys., do 20 tys. i powyżej 20 tys. mieszkańców).

Widzicie różnicę? W 1994 roku wniosek o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu mógł złożyć każdy, dzisiaj – grupa mieszkańców licząca co najmniej 100 mieszkańców w małych gminach i 300 w tych powyżej 20 tys. mieszkańców. Zauważmy, że nastąpiło zawężenie uprawnionych do składania wniosków jedynie do mieszkańców. Czyli na przykład organizacja ekologiczna, która działa na terenie gminy nie ma obecnie takiego uprawnienia. Podobnie jak koło gospodyń wiejskich. Czy właściciel lokalnego sklepu. Takie prawo mają wyłącznie mieszkańcy. Dodatkowo dzisiaj, niezależnie od tego na czyj wniosek podejmowana jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, wójt, burmistrz lub prezydent „wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych”. Zauważmy zatem, że wójt, burmistrz lub prezydent ma swego rodzaju prawo do oceny, czy wola obywateli jest „zasadna”. Co więcej, to on ustala „niezbędny zakres prac planistycznych”. Widać, że prawo jest skonstruowane tak, aby dać zarówno radzie jak i wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi narzędzia do ignorowana lub modyfikowania woli obywateli. Takiego uprawnienia władze gminy nie miały w roku 1994. Czyżby obywatele przez ostatnie 30 lat stawali się coraz głupsi a władze samorządowe coraz rozsądniejsze? Jaki jest powód takiego braku zaufania do obywateli i tworzonych przez nich organizacji?

Wyobraźmy sobie, że mieszkańcy dowiadują się, że ktoś chciałby zbudować w sąsiedztwie ich domów przemysłową fermę zwierząt i chcieliby rozpocząć procedurę planistyczną, aby ustalić przepisy planu, które na to nie pozwolą. Zebrali w ramach inicjatywy uchwałodawczej grupę 100 mieszkańców (jeżeli to mała gmina). Analiza wójta pokazuje, że przystąpienie do planu byłoby niezasadne. Wójt może bowiem uważać, że ważniejsze niż wola obywateli jest przyciąganie inwestycji do gminy. Jeśli rada wspiera wójta, co często ma miejsce, to zapewne odrzuci wniosek obywateli. Bo przecież wójt wie lepiej.

Może warto dodać, że wniosek złożony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej rada gminy musi rozpatrzeć w ciągu trzech miesięcy.

Dla porządku wspomnę, że są określone w ustawie sytuacje, kiedy gmina musi przystąpić do sporządzania planu. Warto też wiedzieć, że są takie obszary, zwane terenami specjalnymi, dla których gmina nie może sporządzać planu.

Kiedy rada podejmie uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, to obecnie obowiązująca ustawa mówi, że wójt, burmistrz lub prezydent ogłasza o tym, określając także sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu miejscowego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W jaki sposób musi to ogłosić?

Zgodnie z przepisami ogłoszenie musi nastąpić co najmniej (1) przez publikację w prasie, (2) przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym planem lub w siedzibie obsługującego go urzędu, (3) udostępnienie informacji na stronie urzędu, o ile taką posiada oraz w BIPie, oraz (4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Może ciekawi Was, co było w ustawie sprzed 30 lat? Otóż mniej więcej to samo. Z wyjątkiem oczywiście ogłoszenia na stronie internetowej urzędu, bo takie wtedy nie istniały. Podobnie jak nie istniał BIP, więc także ten punkt nie mógł się znaleźć w poprzedniej ustawie. Powiem Wam więcej. Takie wymagania były też w ustawie jeszcze wcześniejszej, z 1984 roku. Przez te 40 lat nastąpiła rewolucja technologiczna, można obywateli zawiadamiać wiadomościami na telefony komórkowe lub wysyłać maile. Można automatycznie wysyłać zawiadomienia do zarządców budynków, aby je umieścili w systemach obsługi mieszkańców lub wywiesili w budynkach. Można zamieszczać informacje w serwisach społecznościowych lub na popularnych portalach internetowych. Jednak nie wykorzystano żadnego z tych środków. Wykorzystano za to pochodzące z 1984 roku Prawo prasowe, które posłużyło do zdefiniowania, co rozumie się przez prasę. Oto ta definicja: „Prasa oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską”. Wiele gmin publikuje ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania w papierowej prasie. Oznacza to po pierwsze, że aby przeczytać to ogłoszenie obywatel musi kupić papierowe wydanie danego czasopisma. Po drugie zaś, że ogłoszenie to dotrze do bardzo niewielkiej grupy ludzi. W II kwartale 2024 roku najwyższą sprzedaż w skali kraju miały: Fakt Gazeta Codzienna (112 tys. egzemplarzy), Super Express (65 tys.), Gazeta Wyborcza (32 tys.). Jakie jest prawdopodobieństwo, że ogłoszenie przeczyta osoba, która zamieszkuje na obszarze objętym planem w konkretnym mieście, miasteczku lub wsi?

Zauważcie więc, że dla wielu z Was – obywateli, organizacji społecznych czy lokalnych przedsiębiorstw – uzyskanie informacji o tym, że przystąpiono do sporządzania planu wymaga specjalnego aktywnego wysiłku – śledzenia nieustannie strony internetowej urzędu i/lub BIPu czy poszukiwania ogłoszenia w płatnej prasie. Dodajmy, że znalezienie informacji na stronie internetowej urzędu czy w BIPie wcale nie jest takie proste. Często bowiem i strona internetowa gminy i BIP mają dość skomplikowaną strukturę i trzeba wiedzieć, w którym miejscu (w jakim wydziale czy departamencie albo w jakiej sekcji informacji) tejże zawikłanej struktury takiego ogłoszenia szukać. Nie bez powodu wiele aktywistek i aktywistów nazywa się miejskimi tropicielami. Większe miasta rozsyłają niekiedy informację o przystąpieniu do sporządzania planu do swoich jednostek pomocniczych – rad osiedli czy rad dzielnic, na których procedura jest rozpoczynana. Jednak, jak wiadomo, takie ciała składają się z kilku osób pozbawionych niemal całkowicie funduszy na prowadzenie działalności. Jak mają sobie poradzić z dystrybucją tej informacji? Widać zatem, że ustawodawca nie tylko pozwala władzom lokalnym, ale nawet zachęca je do takiego działania, które w istocie zniechęca obywatelki i obywateli do uczestniczenia w procesie planowania. Skoro bowiem nie mają informacji o toczącym się procesie, to jak mają w nim uczestniczyć?

Jest jeszcze ten zabawny „sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie”. Czy wiecie, jak w Waszej gminie „zwyczajowo” rozpowszechnia się informacje? Wiesza się ogłoszenie na drzwiach lokalnej piwiarni? Stoi się pod przedszkolem i informuje rodziców odprowadzających dzieci? Ogłasza się przez radiowęzeł, który ma głośniki na latarniach? Przekazuje się w sekrecie informację największemu plotkarzowi w gminie? Byłabym bardzo ciekawa wyników badania, które opisywałoby zwyczajowo przyjęty w danej gminie sposób przekazywania informacji. Mogłoby się okazać, że rozmawiamy o czymś, co nie istnieje.

Powiecie: przecież nikt nie zabrania władzom lokalnym na szersze i bardziej efektywne, docierające do większej liczby obywatelek i obywateli, rozpowszechnianie wiadomości o rozpoczęciu procedury planistycznej. Mogą całkowicie zgodnie z przytoczoną wcześniej definicją prasy (która pozwala wszak użyć „powstających w wyniku postępu technicznego środków masowego przekazywania”) skierować informację do niezależnych portali internetowych działających w gminie czy mediów tak zwanych społecznościowych różnych grup. Mogą zawiadamiać obywateli SMS-ami czy mailami. Mogą wywiesić ogłoszenie w budynkach, wykorzystując do tego zarządców budynków. Mogą wysłać informacje do publicznych szkół i przedszkoli, aby powiadomiły rodziców. Mogą nakleić wielkie plakaty na słupy ogłoszeniowe. Jest wiele sposobów. Zastanówcie się, dlaczego władze lokalne nie podejmują najmniejszego wysiłku, aby wiadomość o rozpoczęciu procedury planistycznej dotarła jak najszerzej do lokalnych społeczności? Nie tylko tych, które zamieszkują obszar objęty planem, ale także obszary sąsiednie i w istocie obszar całej gminy. No dlaczego? Potem obłudnie narzekają, że społeczeństwo nie angażuje się w konsultacje. No jak, do diabła, ma to robić, skoro pilnujecie, aby o niczym się nie dowiedziało?

Trzeba uczciwie powiedzieć, że zdarza się, że gminy organizują spotkania przed ogłoszeniem o rozpoczęciu procedury i wezwaniem do składania wniosków. Jednak nie jest to praktyka częsta, szczególnie w odniesieniu do planów miejscowych. Zdarza się raczej, że gminy organizują takie spotkania w sprawie planu ogólnego, gdyż jest to dokument nowy w systemie. Warto jednak zauważyć, że takie spotkania mają charakter informacyjny a nie dyskusyjny. Mało kto pyta w trakcie ich trwania uczestników o ich pogląd na zawartość dokumentu. Raczej informuje się obywateli, jakie jest podejście władz gminy do problemu oraz instruuje, jak wypełnić/złożyć wniosek.

Pamiętać należy jeszcze o dwóch sprawach.

Po pierwsze, ogłoszenie uruchamia 21-dniowy termin na składanie wniosków. Jeśli zatem ogłoszenia nie przeczytaliśmy, to termin składania wniosku może upłynąć. Niekiedy gminy wydłużają ten termin, jednak rzadko dotyczy to planów miejscowych. Ostatnio niektóre gminy przedłużały termin składania wniosków do planu ogólnego, ponieważ wielu interesariuszy, w tym jednostki pomocnicze, zgłaszały trudności z poradzeniem sobie z wnioskiem.

Po drugie, nie ma żadnych regulacji dotyczących tego, w jakim czasie od przyjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu należy rzeczywiście rozpocząć procedurę. Można ją rozpocząć tydzień później, trzy miesiące później lub rok później. To jeszcze bardziej utrudnia zainteresowanym „tropienie” informacji.

W sprawie informacji widać odległe światełko w tunelu. Począwszy od 2026 roku powinien funkcjonować w naszym kraju Rejestr Urbanistyczny. Ma to być taki system, prowadzony przez ministerstwo odpowiedzialne za sprawy budownictwa, planowania przestrzennego i mieszkalnictwa, w którym znajdować się będą informacje i dane z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym dane przestrzenne. Dla całego kraju, w jednym miejscu. Każdy będzie miał darmowy dostęp do tego rejestru. W Rejestrze Urbanistycznym, oprócz uchwalonych już lub zaakceptowanych rozmaitych dokumentów, umieszczać się będzie kolejne wersje aktów planowania przestrzennego, które właśnie są w trakcie procedury sporządzania.

Będzie możliwe otrzymywanie na wskazany przez siebie adres poczty elektronicznej informacji z Rejestru Urbanistycznego. Na przykład informacji o podjęciu, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a nawet wniosku o sporządzenie lub zmianę takiego planu. To wygląda dobrze w teorii. Nie wiemy, jak to będzie wyglądało w praktyce. Czy na przykład będziemy mogli się zapisać na otrzymywanie powiadomień dla całego obszaru gminy lub miasta, czy też będziemy musieli wskazywać numery działek, które nas interesują. Nie będziemy więc chwalić dnia przed zachodem słońca, ale odnotowujemy krok we właściwym kierunku.

Oczywiście, powstanie Rejestru Urbanistycznego niesie pewne zagrożenia. Nie dla każdego będzie łatwe a nawet możliwe korzystanie z danych przestrzennych. Nie wszystkie osoby biegle posługują się narzędziami systemów informacji przestrzennej.

To może prowadzić nie tylko do wykluczenia wielu interesariuszy i interesariuszek z uczestniczenia w procesie planowania, ale nawet z dostępu do informacji. Zauważmy, że może powstać poważny problem w przypadku sporów sądowych. Czy sędziowie są przygotowani do obsługi systemów informacji przestrzennej? Czy są do tego przygotowane wszystkie instytucje i organy publiczne? Wszystkie gminy?

Jest jeszcze jedno zagrożenie wynikające z powstania Rejestru Urbanistycznego i jest ono – moim zdaniem – poważne. Nie wiem, czy wszyscy sobie zdają sprawę, że w Rejestrze Urbanistycznym plan ogólny będzie miał wyłącznie postać danych, w tym danych przestrzennych. Nie będzie miał materialnej formy. Z jednej strony można się zachwycić, jak podniosą się kompetencje cyfrowe wszystkich interesariuszy procesu planowania. Jest jednak także ciemna strona. To ministerstwo udostępnia narzędzie, którym będziemy się posługiwać w opracowaniu dokumentu. To narzędzie ma menu rozwijalne i w planie ogólnym można zrobić tylko takie ustalenia, jakie są w tym menu. Nie czujecie, że ktoś chytrze zabrał nam prawo do decydowania? Że władza wykonawcza w nieuprawniony sposób przejęła nasze prawo do rozumienia przepisów ustawy? Że to odbiera nam decyzyjność? Czy to nie sądy powinny rozstrzygać o tym, jak interpretować prawo? Co na to Rzecznik Praw Obywatelskich?

Mamy tu klasyczny przykład tego, jak narzędzie staje się celem. Tak nie powinno się dziać.

Możecie śledzić w jakim stanie zaawansowania jest Rejestr Urbanistyczny.

Przeanalizujmy teraz samą procedurę składania wniosków.

Pod rządami ustawy z 1994 roku forma składania wniosków była dowolna, choć wymagano formy pisemnej. Dzisiaj do składania wniosków służy diabelski formularz, o którym wspominałam w swoim poprzednim tekście.

Jest to, przypominam, ekstremalnie nieprzyjazny składającym wnioski formularz. Upiorny jest w ogóle pomysł, aby stworzyć jeden wzór pisma, które służy zupełnie różnym celom we wszystkich aktach planowania przestrzennego na różnych poziomach samorządu. Ma on bowiem służyć do złożenia wniosku o sporządzenie lub zmianę aktu planowania przestrzennego (tego, o którym wcześniej w tym tekście pisałam), do złożenia samego wniosku do każdego aktu planowania przestrzennego oraz do złożenia uwagi do aktu planowania przestrzennego. Szkoda, że nie zażądano, aby dodatkowo ten dokument umiał śpiewać i pilotować samolot.

Pamiętajmy, że akt planowania przestrzennego to nie tylko plan miejscowy, ale także plan ogólny gminy, uchwała ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (często zwana w skrócie „uchwałą krajobrazową”), audyt krajobrazowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Te dwa ostatnie akty sporządzane są na poziomie wojewódzkim.

Nie ma naprawdę żadnego sensu próba skonstruowania wzoru pisma, który ma służyć wszystkiemu. Taki wzór nie będzie, bo nie może być, użyteczny. Akty planowania przestrzennego mają różny zakres, skalę, mają odrębne procedury. Dlaczego do każdego, odmiennego dla każdego z tych aktów, etapu procedury ma być stosowany jeden wzór pisma? Czy ktoś tu widzi jakiś sens?

Jest jeszcze jedna ciekawostka. Osoba składająca wniosek ma obowiązek wskazać, czy jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem. Po co urzędowi ta wiedza? Aby łatwiej zignorować wnioski tych, którzy nie mają określonego tytułu prawnego do nieruchomości? Jeśli obywatelka chce powiększenia obszaru publicznego parku, to jest w gorszej pozycji niż obywatel, który chce na swojej działce otworzyć warsztat lakierniczy? Wszak zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie należy do nich zaspokajanie oczekiwań właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości.

Wracając do naszego porównania – w 1994 roku obywatel mógł wziąć kartkę papieru i napisać wniosek, jaki uważał za stosowny. Na przykład, że chciałby, aby na jego osiedlu powstał skwerek. Dzisiaj najpierw musi nauczyć się obsługiwać systemy informacji przestrzennej i ustalić numery działek różnych nieruchomości, potem iść do apteki po tabletki uspokajające, następnie zaprosić na wino urbanistkę, aby pomogła mu diabelski wniosek wypełnić, a na koniec nie być pewnym, czy rozumie, jaki wniosek złożył. Sami powiedzcie – czy te rozwiązania są lepsze dla obywateli czy te sprzed 30 lat?

Jest jeszcze jedna fundamentalna kwestia, mianowicie to, jak zorganizowany jest proces składania wniosków.

Sposób zbierania wniosków nie wymaga, aby obywatele zostali skutecznie poinformowani przez organ (wójta, burmistrza lub prezydenta, którzy formalnie są odpowiedzialni za proces sporządzania planu), jaki charakter ma dany akt planowania, a zatem jakiego typu w ogóle wnioski mogą składać. Przecież każdy akt planowania ma swoją specyfikę i reguluje jedynie określony w ustawie zakres spraw. Nie jest to wiedza powszechna i obywatele powinni zostać w tej sprawie skutecznie pouczeni. Skutecznie, czyli nie quasi-prawniczą mową-trawą, tylko powszechnie zrozumiałymi zdaniami, napisanymi w języku polskim, a nie w jego dialekcie, który roboczo nazwę polskim-urzędniczym. Ten ostatni bowiem służy głównie do podnoszenia ciśnienia krwi obywatelkom i obywatelom a nie przekazaniu im jakiegokolwiek komunikatu.

Ponadto nie ma obowiązku zorganizowania debaty czy spotkania w sprawie składanych wniosków. Każdy i każda są pozostawieni sami sobie. Na wczesnym etapie sporządzania planu byłoby bardzo logiczne ustalić z lokalną społecznością, jakiego chciałaby zagospodarowania obszaru, na którym żyje. Łatwo sobie wyobrazić, że gdyby przeprowadzono dyskusję jak różni interesariusze wyobrażają sobie zagospodarowania terenu, to ich wnioski mogłyby się diametralnie zmienić. Jeśli działam sama, to mogę myśleć o otwarciu warsztatu samochodowego, ale jeśli dowiaduję się, że sąsiedzi chcieliby otworzyć pensjonat, to może lepsza byłaby piekarnia albo restauracja? A może centrum spa? Albo może sąsiedzi zweryfikowaliby swoje plany? Brak dyskusji na etapie składania wniosków w istocie bardzo zubaża wyobraźnię wszystkich tych, którzy w tworzeniu planu uczestniczą, w tym władz gminy i projektantów. Oczywiście, jeszcze lepiej byłoby najpierw przeprowadzić debatę w sprawie zasadności przystąpienia do sporządzania planu i w jej trakcie ustalić generalne cele, jakie stawia przed tym planem samorząd lokalny (pamiętajmy – samorząd a nie władze samorządowe!), a dopiero potem dyskutować bardziej szczegółowe indywidualne pomysły. Oczywiście w takiej sytuacji proces składnia wniosków nie mógłby trwać 21 dni, tylko znacznie dłużej. Jednak potencjalne korzyści, czyli szeroka akceptacja społeczna i lepsze zagospodarowanie przestrzeni są chyba warte tego czasu. Pomyślcie, dlaczego ustawodawca, deklarując konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem aktów planowania przestrzennego, nie wymusił takich rozwiązań proceduralnych na wczesnym etapie sporządzania planu, które naprawdę miałyby znaczenie? Pomyślcie, dlaczego władze samorządowe nie organizują takich debat z własnej inicjatywy? Przecież prawo tego nie zabrania. Czy władze ustawodawcze chcą zatem, aby społeczeństwo realnie uczestniczyło w pracach planistycznych i miało wpływ na konkretne rozwiązania przestrzenne, czy tylko to obłudnie deklarują? Przecież mają i narzędzia i możliwości, aby to zapewnić. A jednak ich nie używają. Dlaczego?

Kolejny etap sporządzania planu miejscowego dotyczy interesariuszy instytucjonalnych. Tę grupę należy zawiadomić na piśmie oraz wyznaczyć im termin składania wniosków, podobnie jak w odniesieniu do „nieuprzywilejowanej” grupy – nie krótszy niż 21 dni. Widzimy zatem, że ustawodawca zapewnia, aby uprawnione do opiniowania i uzgadniania instytucje i organy zostały skutecznie poinformowane o wszczęciu prac planistycznych. Dlaczego uważa, że obywatelki i obywatele oraz inni lokalni interesariusze jak choćby organizacje społeczne, nie zasługują na taki „przywilej”? Zauważmy, że owa „uprzywilejowana” grupa interesariuszy nie musi podejmować żadnego aktywnego wysiłku, aby dowiedzieć się o procedurze. Na przykład nie musi zapisywać się na newsletter Rejestru Urbanistycznego. Po prostu dostaje te informacje „z rozdzielnika”.

Interesariusze instytucjonalni, podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do „nieuprzywilejowanej” grupy interesariuszy, nie prowadzą dialogu między sobą. Prowadzą jedynie wymianę oficjalnych pism ze sporządzającymi plan. Oczywiście powoduje to, że wnioski różnych instytucji mogą być sprzeczne. Nie ma także możliwości uzyskania żadnej synergii na przykład pomiędzy wymaganiami zagospodarowania środowiska w zakresie obiegu wody a ochroną zabytków. Przecież konserwatorzy mogą nie wiedzieć o sposobach zapewnienia obiegu wody, który nie narusza wartości dziedzictwa. A instytucje i organy domagają się zazwyczaj konkretnych rozwiązań a nie osiągania jakichś celów. Zauważmy, że żadna z instytucji i organów nie musi brać pod uwagę potrzeb i oczekiwań lokalnej społeczności. Nie musi nawet się z nią kontaktować. Nie zna także co do zasady wniosków złożonych przez „nieuprzywilejowanych” interesariuszy w poprzednim kroku.

1.3. Opiniowanie i uzgadnianie przez interesariuszy instytucjonalnych

Kolejnym krokiem procedury jest sporządzenie projektu planu. Powinny mu towarzyszyć uzasadnienie oraz prognoza oddziaływania na środowisko.

Od 2026 roku, kiedy (jeśli) będzie już funkcjonował Rejestr Urbanistyczny, ten projekt będzie należało udostępnić w tymże Rejestrze. Jednak do tego czasu projekt planu na tym etapie sporządzania pozostaje nieznany szerszej publiczności.

Następnie należy wystąpić o opinie i uzgodnienia do uprawnionych instytucji i organów oraz – jeśli zachodzi taka potrzeba – o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgody takie wydają właściwi ministrowie lub marszałek województwa dla gruntów klas IV-VI.

Zauważmy, opinie są dla sporządzających plan władz samorządowych nieobowiązujące. Wyrażają stanowisko, ale nie stanowią zobowiązania do jego przestrzegania. Uzgodnienia mają inny charakter. Organ lub instytucja może odmawiać uzgodnienia tak długo, aż w planie pojawią się ustalenia, których żądają. Bez tego uzgodnienia nie można dalej procedować sporządzania planu.

Na tym etapie do projektu planu mogą zatem zostać wprowadzone zmiany, których żądały instytucje i organy uzgadniające. Jeśli władze gminne uznają to za stosowne, to mogą także wprowadzić do projektu planu zmiany wynikające z uzyskanych opinii.

Ta „poprawiona” wersja planu kierowana jest do konsultacji społecznych.

Zauważmy, że „nieuprzywilejowani” interesariusze nie wiedzą, które ze ustalenia projektu planu zostały wprowadzone na wniosek lub żądanie „uprzywilejowanej” grupy interesariuszy.

To wprowadza nieprzejrzystość do procedury planistycznej. „Uprzywilejowana” grupa interesariuszy nie musi podawać lokalnej społeczności uzasadnienia swoich stanowisk. Nie musi w ogóle z tą społecznością rozmawiać. Teoretycznie od momentu, kiedy zacznie działać Rejestr Urbanistyczny, będzie można porównać obie wersje projektu planu, bo zarówno ta skierowana do opiniowania jak i ta skierowana do konsultacji społecznych będą musiały zostać umieszczone w tym rejestrze. Jednak nie ma obowiązku poinformowania o zmianach, zatem każda i każdy musi starannie porównać obie wersje, aby takie zmiany wychwycić. Innymi słowy, musi poświęcić temu czas i wysiłek, a dodatkowo dysponować wiedzą specjalistyczną, która pozwala na analizę zapisów poszczególnych wersji planu, zarówno w części tekstowej jak i graficznej.

Jak już wspomniałam, po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień zmodyfikowana wersja planu powinna zostać umieszczona w Rejestrze Urbanistycznym. Do czasu jego powstania – w BIPie. Projektowi planu musi towarzyszyć uzasadnienie, prognoza oddziaływania na środowisko oraz wykaz wniosków złożonych do projektu wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem.

1.4. Konsultacje społeczne

Następnym krokiem jest rozpoczęcie konsultacji społecznych.

Ogłoszenie o rozpoczęciu konsultacji społecznych następuje w taki sam sposób jak poinformowanie o rozpoczęciu procedury sporządzania planu. Słabości tego sposobu już omówiliśmy wcześniej. Jest ważne, aby wiedzieć, że wójt, burmistrz lub prezydent musi powiadomić o rozpoczęciu konsultacji najpóźniej w dniu rozpoczęcia konsultacji. Czujecie pismo nosem? Nie ma żadnego czasu na przygotowanie, dopasowanie terminów czy coś takiego. Ruszamy z konsultacjami i albo się dopasujesz do naszego kalendarza natychmiast albo wypadasz z gry. Jeśli uważacie, że to oburzające rozwiązanie, to w pełni się z Wami zgadzam.

Jest intersujące, że pod rządami ustawy z 1994 roku, ustawodawca żądał, aby o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (co było jedyną formą konsultacji w tym systemie) zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (czyli w praktyce wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami), właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana tak zwana opłata planistyczna (za wzrost wartości nieruchomości wskutek sporządzenia planu) oraz osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Tak więc w praktyce dość znacząca część osób zamieszkujących lub działających w obrębie obszaru objętego planem otrzymywała imienne zawiadomienia listem poleconym o rozpoczęciu konsultacji. Otrzymywała je także grupa tych interesariuszy, których wnioski nie zostały uwzględnione. Mogły to być także na przykład organizacje społeczne, bo jak pamiętamy wniosek do planu mógł złożyć każdy. Chyba się wszyscy zgodzicie, że informacja o rozpoczęciu konsultacji w systemie z 1994 roku była o wiele powszechniej dostępna niż obecnie. W zakresie obowiązku informowania społeczeństwa o rozpoczęciu konsultacji nastąpił w obecnym systemie wyraźny regres. Nie tylko zresztą w tym zakresie. Warto byłoby zapytać, komu przeszkadzało poprzednie rozwiązanie? Kto lobbował za likwidacją zawiadamiania konkretnych interesariuszy? Jakie motywy kierowały tymi, którzy takiemu lobbingowi ulegli? Wreszcie – co najbardziej oczywiste – kto najbardziej korzysta na wykluczaniu interesariuszy z procesu konsultacyjnego?

Jak zauważyliście pod rządami ustawy z 1994 roku osobom, których wnioski nie zostały uwzględnione, obowiązkowo umożliwiano włączenie się w proces konsultacji, poprzez zawiadomienie ich na piśmie o rozpoczęciu tego etapu procedury planistycznej. Może ciekawi Was co dalej z Waszymi wnioskami (jeśli udało się Wam je złożyć) w obecnym systemie? Otóż na pewno nikt Was o niczym nie będzie zawiadamiał. W Rejestrze Urbanistycznym pojawi się wykaz wniosków wraz z propozycją ich rozpatrzenia i jeżeli wiecie, że macie szukać tego dokumentu, to go znajdziecie a jak nie, to Wasz problem. Bardzo jest ciekawe, że ustawodawca zastrzegł, że propozycja rozpatrzenia wniosków do projektu planu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie potrafię Wam wytłumaczyć, dlaczego polscy prawodawcy zamykają drogę sądową własnym obywatelkom i obywatelom w odniesieniu do decyzji podejmowanych przez władze samorządowe. Dlaczego władze samorządowe chętnie zastawiły się przed własnymi wyborcami taką barykadą? Nie łatwiej, że nie wspomnę, że przyzwoiciej i bardziej demokratycznie, byłoby ich dopuścić do procesu planistycznego na samym początku? No widać, że władze – zarówno lokalne jak i centralne – wolały takie rozwiązanie, które nie tylko nie daje obywatelkom i obywatelom dostępu do podejmowania decyzji, ale dodatkowo odcina je i ich od drogi sądowej. Zastanówmy się (a może zapytajmy posłanki i posłów), dlaczego przyjęto tak bardzo aspołeczne rozwiązanie? Zapytajmy także wójtów, burmistrzów i prezydentów, dlaczego nie protestowali przeciwko tak antydemokratycznym rozwiązaniom? Przecież szanują głos obywatelek i obywateli, czyż nie?

Teraz musimy chwilę uwagi poświęcić samym formom konsultacji. Obecnie obowiązujący system definiuje pięć form konsultacji społecznych: (1) zbieranie uwag, (2) spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu, (3) spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym planem, (4) ankiety lub geoankiety oraz (5) wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta. Zauważmy, że w poszczególnych punktach występuje więcej niż jedna forma konsultacji do wyboru (na co wskazuje połączenie ich spójnikiem „lub”). Można zatem przeprowadzić spotkanie otwarte albo panel ekspercki albo warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu. Jeżeli sporządzające plan władze samorządowe chcą, to mogą wprowadzić także inne formy konsultacji. Możemy zatem sprawdzić jak bardzo są one zainteresowane dialogiem ze społeczeństwem. Wystarczy poprosić wójta, burmistrza lub prezydenta o zorganizowanie dodatkowych konsultacji w formie przez nas samych zaproponowanej.

Na pierwszy rzut oka wygląda to dobrze, że mamy tak wiele form konsultacji do dyspozycji. Przyjrzyjmy się jednak uważnie jak naprawdę one działają.

A więc po pierwsze, ustawodawca wymaga, aby konsultacje składały się obowiązkowo z co najmniej trzech z pięciu wymienionych wyżej form.

Obowiązkowo trzeba zebrać uwagi i ten proces musi trwać nie mniej niż 28 dni. Zauważmy jednak, że obywatelka musi sama sobie znaleźć projekt planu. Gdzie? Docelowo w Rejestrze Urbanistycznym, który, przypomnijmy, powstanie najwcześniej w 2026 roku. A na razie w BiPie. Dodatkowo, uwagę składa się na tym upiornym formularzu, który już wcześniej zasadnie krytykowałam. Łatwe i przyjazne, co?

Zauważcie, że nie ma obowiązku powszechnego udostępnienia planu w wersji papierowej, co dotychczas przez długie lata miało miejsce. Innymi słowy, obywatel musi mieć komputer z dostępem do Internetu, aby sobie plan obejrzeć.

Także obowiązkowo należy użyć jednej z from wymienionych w pkt 2, a zatem musi zostać zorganizowane spotkanie otwarte albo panel ekspercki albo warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu. Widzicie haczyk? Pobawię się w adwokatkę diabła i powiem, co się może zdarzyć (jak może, to zapewne się zdarzy). Władze gminy mogą zorganizować panel ekspercki złożony z zaproszonych wójtów, burmistrzów i prezydentów z zaprzyjaźnionych gmin. Albo reprezentujących ich urzędników pracujących w tych gminach. Mogą zorganizować spotkanie z ekspertami z firm deweloperskich. Przecież nikt jak oni nie zna się na zagospodarowaniu przestrzeni. Na takim spotkaniu, zgodnie z wymaganiami ustawy należy umożliwić interesariuszom wypowiadanie się, zadawanie pytań i zgłaszanie uwag. Wspaniale. Ale interesariuszami w procesie konsultacji zgodnie z ustawą są: (1) osoby fizyczne, (2) osoby prawne, (3) jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, (4) jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, (5) organy władzy publicznej, (6) jednostki pomocnicze gminy oraz organy doradcze i konsultacyjne gminy. Czyli wystarczy, jak umożliwimy zadawanie pytań zaproszonym gościom z miejskiego przedsiębiorstwa wodociągowego i biura prasowego burmistrzyni. Przecież to pełnoprawni interesariusze, prawda? Powiem Wam więcej. Takie spotkanie może, zgodnie z wymaganiami ustawy, zostać przeprowadzone zdalnie. Należy tylko umożliwić zadawanie pytań w formie zapisu tekstowego. Zaczynacie już widzieć, jak z dymu pięknych słówek o udziale społeczeństwa w planowaniu zaczyna się wyłaniać prawdziwy obraz tego, jak zostaniemy wypchnięci z procesu konsultacji?

Popatrzmy jeszcze na terminy. Te formy konsultacji, które teraz omawiamy, mogą odbyć się nie wcześniej niż 7 dni od ogłoszenia konsultacji i nie później niż 7 dni przed zakończeniem procesu zbierania uwag. Czyli jeżeli wszystkie terminy zostaną ustalone w minimalnym wymaganych prawem zakresie (a tak będzie w większości przypadków), to odbędą się w okienku dwutygodniowym. Czyli jeśli wójt ogłosi konsultacje 1 lipca, to dowolna forma konsultacji, o których tu mówimy, odbędzie się pomiędzy 7 a 21 lipca, kiedy znaczna część mieszkańców jest na wakacjach. Odhaczone? Odhaczone. W spotkaniach musi obowiązkowo uczestniczyć osoba z urzędu miasta czy gminy, jednak nie musi ona być specjalistą z obszaru planowania, więc na wszystkie pytania może spokojnie odpowiadać „nie wiem, nie znam się”. Zamiast osoby z urzędu może to być osoba z biura planistycznego sporządzającego plan. Ta osoba z kolei może odpowiadać merytorycznie na pytania dotyczące zawartości planu, jednak na pytania dotyczące możliwości zmian będzie odpowiadać, że w tej sprawie będzie decydować wójt, burmistrz lub prezydent, bo to jest, zgodnie z prawem, organ sporządzający plan. Ciekawe, dlaczego na takim spotkaniu nie wymaga się obecności wójta, burmistrza lub prezydenta, skoro to oni sporządzają plan? Dlaczego nie wymaga się obecności przedstawicieli organów, na żądanie których wprowadzono zmiany do pierwotnej wersji projektu planu?

Jest wreszcie trzeci komponent konsultacji. Obejmuje on jedną z następujących from:

• spotkanie plenerowe lub spacer studyjny, zorganizowane na obszarze objętym planem, przy czym, co naprawdę byłoby śmieszne, gdyby nie było straszne, to spotkanie lub spacer może się odbyć w formie zdalnej,
• ankieta lub geoankieta, które mogą się odbyć w formie papierowej lub elektronicznej w tym poprzez pocztę elektroniczną (ciekawe czy konsultowano z socjologami wartość tak przeprowadzonej ankiety?) oraz poprzez formularz umieszczony w BIPie,
• wywiady (brak bliższej informacji kogo miałyby one obejmować),
• prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta.

Nadal wcielając się w adwokatkę diabła wyobrażam sobie, że prezydent organizuje zdalny spacer studyjny, na którym pojawią się osoby zatrudnione w urzędzie. Nie ma żadnej minimalnej. wymaganej liczby osób, które musiałyby uczestniczyć w tym przedsięwzięciu. Zrobi to w czasie, kiedy odbywa się zdalny panel ekspercki i ma zaliczone konsultacje społeczne. Albo zamiast tego wywiesi na BIPie na 28 dni ankietę, która ma tak skonstruowane pytania, aby nie dało się na nie z sensem odpowiedzieć („Dlaczego Pan/Pani uważa, że zwiększenie intensywności zabudowy przyczyni się do polepszenia jakości życia na obszarze objętym planem?”). Nie ma bowiem żadnych wymagań wobec tej ankiety – ani jej zawartości merytorycznej ani poprawności metodologicznej. Dodajmy, że w przypadku ankiety jeżeli wójt, burmistrz lub prezydent uzna, że „jest to niezbędne dla poznania potrzeb, zebrania stanowisk i pomysłów interesariuszy oraz ich oceny lub rozwijania dialogu między interesariuszami w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, [to] może wymagać od interesariuszy uczestniczących [w tej formie konsultacji] społecznych, podania imienia i nazwiska albo nazwy, adresu zamieszkania lub siedziby oraz adresu poczty elektronicznej”. Już widzę, jak w wielu gminach nadużywanie tego uprawnienia będzie wywierało efekt mrożący na interesariuszy. Zostaną tylko ci, którzy będą śpiewać piosenkę „łubu-dubu”.

Z obowiązku jeszcze wspomnę, że prowadzenie punktu informacyjnego lub dyżuru projektanta nie ma żadnych wymagań czasowych. Można zatem prowadzić je przez pół godziny w sobotę rano. Albo jeszcze lepiej w piątek o godz. 19.00.

Zabawny jest wymóg, żeby niektóre formy konsultacji, w tym właśnie te punkty konsultacyjne czy dyżury projektanta, prowadzić po godzinach pracy. Tylko nie wiadomo czyich godzin pracy to dotyczy. Przecież nie istnieją jedne godziny pracy dla wszystkich. Inne godziny pracy ma kasjer w supermarkecie, inne nauczycielka, inne lekarz pogotowia, inne projektantka systemów komputerowych. Zapewne ustawodawca miał na myśli godziny pracy urzędu, ale nawet te są różne. Więc tak naprawdę taki zapis jest tylko stwarzaniem pozoru a nie rzeczywistym ułatwieniem udziału społeczeństwa w procesie planowania otaczającej ich przestrzeni.

Jakby ustawodawca chciał zmusić władze samorządowe do szerokich konsultacji, to są na to sposoby. Na przykład, że należy udokumentować udział w konsultacjach co najmniej 10% liczby mieszkańców w mniejszych gminach i 5% w największych miastach. Wtedy władze samorządowe musiałby się naprawdę postarać dotrzeć do obywatelek i obywateli.

Po przeprowadzeniu konsultacji sporządza się raport podsumowujący z ich przebiegu. Raport ten ma zawierać wykaz uwag wniesionych do projektu planu wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem tejże propozycji oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji. Wzór protokołu został ustalony w rozporządzeniu, a sporządza go wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Oczywiście rękami protokolanta/protokolantki. Ale nie ma obowiązku podpisania tegoż protokołu przez uczestników konsultacji. Ciekawe, prawda?

Zauważmy, że podobnie jak w odniesieniu do propozycji rozpatrzenia wniosków do projektu planu, tak i w odniesieniu do propozycji rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu ustawodawca zastrzegł, że nie podlega on zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wszystkie pytania, jakie sformułowałam kilka akapitów wcześniej, dotyczącye motywacji stojącej za wprowadzeniem tego typu regulacji można przekopiować tutaj.

Jak jasno widać z przeprowadzonej tu analizy, ilość form konsultacji nie przekłada się w żadnym razie na rzeczywisty wpływ na rozwiązania przyjęte w planie.

Przyjrzyjmy się, jaką rzeczywistą siłą wpływu na rozwiązania planu (niezależnie od formy konsultacji) dysponowali obywatele i obywatelki w 1994 roku i dzisiaj. Pod rządami ustawy z 1994 roku do planu można było wnosić protesty i zarzuty. Należało je wnieść w formie pisemnej (jednak nie na diabelskim formularzu) w ciągu 14 dni od zakończenia wyłożenia projektu planu. Mimochodem zauważmy, że to dawało interesariuszom 35 dni na przygotowanie pism (21 dni wyłożenia projektu planu i 14 dni na wniesienie protestu lub zarzutu). Dzisiaj to jest 28 dni. Protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu. Zarzut mógł wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu.

Można powiedzieć, że co do swojej natury, protest podobny jest do dzisiejszej uwagi. W obecnym systemie nie ma odpowiednika zarzutu. Organ sporządzający plan miał miesiąc na rozpatrzenie protestów i zarzutów i przedstawienie radzie gminy listy protestów i zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu. O odrzuceniu protestu i zarzutu decydowała rada gminy w drodze uchwały. Radni musieli się zatem indywidualnie zmierzyć z każdym wniesionym protestem i zarzutem a nierzadko także z całkowicie bezpośrednią reakcją osób je wnoszących, które obserwowały głosowania z miejsc dla publiczności. Warto zauważyć, że o terminie sesji, na której następowało głosowanie rady w sprawie protestów i zarzutów zainteresowani musieli zostać powiadomieni imiennie (niezależnie od standardowego trybu powiadamiania o sesji rady gminy). Ale dopiero teraz zobaczycie, jaką rzeczywistą broń mieli obywatele i obywatelki 30 lat temu. Otóż uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu można było zaskarżyć do sądu administracyjnego. Procedura planistyczna była wstrzymywana do czasu rozstrzygnięcia sądu. Obywatel wnoszący zarzut musiał otrzymać wyciąg z uchwały rady gminu rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dziś o takich rozwiązaniach możemy jedynie pomarzyć.

Bo cóż dzisiaj dzieje się z naszymi uwagami? Ich wykaz wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem stanowi część raportu z konsultacji społecznych, który – surprise! surprise! – udostępnia się w Rejestrze Urbanistycznym a do czasu jego powstania w BIPie oraz przedstawia radzie gminy wraz z projektem planu do uchwalenia. Czyli jakieś tajemnicze, bliżej niezdefiniowane siły, za które formalnie odpowiada wójt, burmistrz lub prezydent, decydują co zrobić w sprawie wniesionej (przypomnijmy – na diabelskim formularzu) uwagi i wszystko pięknie zapakowane daje radzie razem z planem do uchwalania. Przypomnijmy, że ustawodawca dopilnował, aby pozbawić obywatelki i obywateli drogi sądowej.

Wnoszący uwagi nie są powiadamiani o decyzji. Trzeba ją sobie znaleźć w Rejestrze Urbanistycznym, a na razie w BIPie. Nie wiadomo, kiedy takie rozstrzygnięcie w sprawie uwagi może nastąpić, bo nie ma w tej sprawie żadnych terminów. Radni nie muszą się mierzyć z niezadowoleniem wyborców, bo przecież oni uchwalają tak potrzebny gminie plan a nie pozbawiają obywatelki i obywateli jakiegokolwiek wpływu na ten dokument.

W porównaniu do wpływu, jakie miało społeczeństwo 30 lat temu dzisiejsze konsultacje to po prostu żart. To naigrywanie się z pozbawionych głosu w fundamentalnej dla nich sprawie obywatelek i obywateli. To ucieczka od demokracji, w której ludzie naprawdę mają głos.

Po przeprowadzeniu konsultacji można (ale nie ma takiego obowiązku) wprowadzić do projektu planu zmiany wynikające z tych konsultacji. Ciekawe jak dalece władze gminy, doskonale rozumiejąc całkowity brak sprawczości obywatelek i obywateli, będą chętne jakiekolwiek zmiany wprowadzać? Ustawa mówi, że po wprowadzeniu zmian wynikających z konsultacji należy „w niezbędnym zakresie” przeprowadzić ponownie proces uzgodnień i wprowadzić zmiany wynikające z tych ponownych uzgodnień. Tutaj powstaje pytanie, kto decyduje o tym „niezbędnym zakresie”? Władze gminy? Czy też oznacza to, że po zmianach projekt planu należy ponownie skierować do wybranych „uzganiaczy” według uznania? A może decyduje o tym charakter wprowadzonych zmian? O ile ustawodawca umiał jasno i precyzyjnie pozbawić obywatelki i obywateli prawa do sądu, to jakoś gorzej mu poszło w sprecyzowaniu tego, cóż to jest ten „niezbędny zakres”. Powiem Wam, jaki będzie efekt tego przepisu. Organy sporządzające plan będą unikały wprowadzenia jakichkolwiek zmian wynikających z konsultacji. Nie będą chciały powtarzać niekiedy bardzo trudnej i czasochłonnej procedury uzgadniania. Bez uzgodnienia plan nie może być uchwalony a bez uwzględnienia uwag obywatelek i obywateli jak najbardziej może. Zatem aby uniknąć niepotrzebnego wydłużania procedury (nasze władze samorządowe mają obsesję, aby plany robić szybko) – zignorują uwagi obywatelek i obywateli.

Dla porządku należy dodać, że o ile zmiany zostaną wprowadzone (w co szczerze wątpię), to należy kolejną wersję projektu planu umieścić odpowiednio w Rejestrze Urbanistycznym/BIPie.

Jest jeszcze jednak oburzająca sprawa w procedurze. Jeżeli jakimś cudem zostaną wprowadzone uwagi wynikające z procesu konsultacji i przeprowadzony zostanie proces ponownego uzgadniania, to już ten na nowo uzgodniony projekt nie podlega konsultacjom społecznym. Może zatem się zdarzyć, że ponowne uzgodnienia „wymażą” zmiany wprowadzone w wyniku konsultacji a obywatelki i obywatele już nie będą mieli „wejścia” do systemu. Konsultacje społeczne są ponownie uruchamiane tylko w jednym przypadku – jeżeli w projekcie planu miejscowego wprowadzono zmiany w zakresie dotyczącym lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na tym etapie widzimy szczególnie jasno nierówną siłę interesariuszy w procesie planowania. I najsłabszą z nich, mająca bardzo ograniczony wpływ na rozstrzygnięcia planu są obywatelki i obywatele oraz inne „nieuprzywilejowane” grupy. Na przykład organizacje społeczne czy lokalne przedsiębiorstwa.

W systemie z 1994 roku wnoszenie protestów i zarzutów kończyło proces konsultacji. Żadne „uprzywilejowane” grupy nie miały już potem korygującego dostępu do procesu planowania.

Jest intersujące, dlaczego ustawodawca uznał, że instytucje uzgadniające powinny mieć kontrolę nad zmianami wynikającymi z uwag szerokiego grona interesariuszy społecznych? I dlaczego nie dał obywatelkom i obywatelom kontrolnych uprawnień w stosunku do decyzji organów uzgadniających? Zrobił tak zapewne dlatego, że ma wielkie zaufanie do wyborczyń i wyborców, prawda?

Ostanie kroki procedury, po ewentualnym ponownym procesie uzgadniania, polegają na umieszczeniu ostatecznej wersji projektu planu wraz z uzasadnieniem, prognozą oddziaływania na środowisko oraz raportem z przeprowadzonych konsultacji społecznych odpowiednio w Rejestrze Urbanistycznym i BIPie oraz przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia.

Rada gminy przed uchwaleniem planu może stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia uwag do projektu planu. To jest ostatni moment, kiedy jeszcze można wpływać na radnych, aby uwzględnili uwagi. Pamiętać jednak należy, że wprowadzenie zmian może prowadzić do konieczności ponowienia uzgodnień. Można się zatem spodziewać, że ta prerogatywa rady nie będzie nadużywana bez aktywnego wyrażania woli przez obywatelki i obywateli.

1.5. Różne procedury sporządzania planu miejscowego

Jak widzicie, rola społeczeństwa w przygotowaniu planu miejscowego, dokumentu zapewniającego największą partycypację w procesie jego przygotowania, jest tak naprawdę marginalna.

Dokładniej opowiem o tym w następnym artykule, ale teraz chcę tylko wspomnieć, że plan miejscowy ma różne procedury sporządzania. Jest „standardowa” procedura, którą Wam właśnie opisałam. Jeśli plan jest sporządzany w tak zwanym postępowaniu uproszczonym, to dopuszcza się, aby formy konsultacji społecznych ograniczyć do zbierania uwag, a czas trwania konsultacji do 14 dni. Jeżeli plan jest sporządzany w procedurze zintegrowanego planu inwestycyjnego, to nie występuje etap zbierania wniosków, a formy konsultacji mogą zostać ograniczone do zbierania uwag.

Jedyną formą planu, jaka daje dużo większy udział społeczeństwa w procedurze jego sporządzania jest miejscowy plan rewitalizacji. Nie zdziwicie się, jak Wam powiem, że od 2015 roku, odkąd wprowadzono tę formę planu do systemu planistycznego, zostały – wedle mojej najlepszej wiedzy – uchwalone na podstawie tej procedury dwa plany (w Kaliszu i w Świnoujściu) w całym kraju, prawda? Trwają prace nad kilkoma następnymi, jednak te inicjatywy można policzyć na palcach jednej ręki. Pozwólcie zatem, że nie będę się jakoś specjalnie zajmować analizowaniem procedury, której po prostu praktycznie gminy nie używają. Uważnie natomiast poobserwuję, jak często będą stosowały procedury, które ograniczają udział społeczeństwa w opracowaniu planu.

1.6. Inne dokumenty planistyczne

Dla porządku powiedzmy, że na poziomie gminy sporządza się jeszcze plan ogólny i tak zwaną „uchwałę krajobrazową”. Oba te dokumenty planistyczne mają procedury mniej więcej zbliżone do procedury „standardowego” planu miejscowego. Największe różnice dotyczą składu uprzywilejowanej grupy interesariuszy uprawnionych do opiniowania i uzgadniania. W przypadku uchwały krajobrazowej nie występuje etap zbierania wniosków. W przypadku planu ogólnego na ostatnim etapie przed uchwaleniem rada gminy może stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, wynikających z uwzględnienia nie tylko uwag, ale także wniosków do projektu planu.

Na poziomie wojewódzkim, jak wspominałam, sporządza się dwa rodzaje aktów planowania przestrzennego: audyt krajobrazowy i plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Ogólny schemat procedur sporządzania tych dokumentów odpowiada temu, jaki opisałam na początku tego tekstu. W procedurze sporządzania audytu krajobrazowego nie występuje etap zbierania wniosków. W uprzywilejowanej grupie interesariusze instytucjonalni nie mają prawa do uzgadniania, wyrażają jedynie swoją opinię o projekcie audytu. Z kolei w procedurze sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w ogóle nie występuje etap konsultacji społecznych. Widać, że na poziomie regionalnym rola interesariuszy nieinstytucjonalnych w procesie opracowania dokumentów planistycznych jest znacznie słabsza niż na poziomie gminnym. Nie bardzo potrafię wytłumaczyć, dlaczego uznano, że mieszkańcy województwa nie powinni zostać zaproszeni do tych marnych konsultacji, które zaoferowano obywatelkom i obywatelom w procesie sporządzania innych dokumentów planistycznych (niezależnie od tego czy stanowią prawo miejscowe czy też nie). Oczywiście wolałabym, aby zostali zaproszeni do znacznie lepiej zaprojektowanych konsultacji, bo kto mi zabroni pomarzyć?

Na koniec jeszcze jedna zła wiadomość.

Zagospodarowanie przestrzeni może nastąpić na podstawie decyzji, które w ogóle nie obejmują konsultacji społecznych. Nie obejmują nawet obowiązku informowania społeczeństwa, że są podejmowane. Wymagają jedynie międzyinstytucjonalnych uzgodnień. Należą do nich: decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzja o warunkach zabudowy.

1.7. Spec-ustawy

W obiegu prawnym znajdziemy także ustawy, czasem zwane spec-ustawami, które działają niejako równolegle do systemu planowania, jednak mają narzędzia do wydawania legalnych pozwoleń na zagospodarowanie terenu. Na przykład zgodnie z ustawą zwaną powszechnie lex deweloper (czyli oficjalnie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących) inwestor występuje z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do rady gminy. Od dnia złożenia tego wniosku władze gminy mają 3 dni (sic!) na zamieszczenie tego wniosku wraz z dokumentacją w BIPie lub na stronie internetowej gminy i od tego momentu przez 21 dni można składać uwagi do tego wniosku. Jak mielibyśmy się dowiedzieć, że wniosek taki jest dostępny w BIPie? W sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, proste. Także poprzez ogłoszenia w BIPie zawiadamia się uprawnione organy do zaopiniowania lub uzgodnienia wniosku dewelopera. Jeśli nie prześlą opinii lub nie uzgodnią wniosku w ciągu 21 dni uznaje się, że wniosek przeszedł bez zastrzeżeń i został uzgodniony.

Jeśli wniosek dotyczy obszaru, na którym obowiązuje plan miejscowy to nie ma obowiązku przestrzegania ustaleń tego planu. Wójt, burmistrz lub prezydent powinien za to przedłożyć wraz z wnioskiem opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego obowiązującego (choć nieprzestrzeganego) planu. Za te dokumenty zapłaciło już społeczeństwo (bo koszty sporządzenia planu ponosi gmina). Po co miałby się deweloper martwić jeszcze ich opracowaniem. Przecież chce u nas zarobić pieniądze. Czy mamy mu odmówić wszelkiej pomocy? Dodajmy, że ustawa wymaga, aby przy sporządzaniu planu lub jego zmianie (jeśli inwestycja była z nim sprzeczna) należy uwzględnić zrealizowaną inwestycję. No i po co nam w ogóle jakieś planowanie.

Dodajmy, że ustawa wymaga, aby rada podjęła uchwałę o zaakceptowaniu lub odrzuceniu wniosku w ciągu 60 dni od jego złożenia. Rozumiem, że pomysł jest taki, żeby możliwie szybko i bez niepotrzebnych przecież dyskusji, zdecydować, że jakieś miejsce i/lub jego może ewentualnie zostać zniszczone na następne kilkadziesiąt lat. Pamiętamy, że na rozpatrzenie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców rada ma 3 miesiące.

Gminy w zasadzie lubią lex deweloper. Może wójtowie Waszych gmin oraz burmistrzynie i prezydenci waszych miast wyjaśnią Wam, dlaczego używają tego instrumentu? I nie kupujcie bajeczki, że muszą. Rada przecież może odrzucić wniosek inwestora. Zapytajcie Waszych radnych, dlaczego tego nie robią. Dlaczego w sprawach tych inwestycji tak bardzo chętnie z Wami nie rozmawiają.

Jest jeszcze możliwość zbudowania drogi przez Wasz las. Albo jakikolwiek inny grunt. Jak? Ano stosując tak zwaną spec-ustawę drogową czyli oficjalnie ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Kiedy ją uchwalano w 2003 roku, miała obowiązywać do końca 2007 roku. Tak, tak miała stracić moc 17 lat temu. Ale kolejne nowelizacje wydłużały jej żywot zgodnie z powiedzeniem, że najtrwalsza jest prowizorka. Obecnie nie ma terminu wygaśnięcia tej ustawy, która pozwala budować drogi publiczne także na prywatnych gruntach. Bez planu, bo nie stosuje się do niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można by taki wyjątek usprawiedliwić, jeśli miałby służyć dobru publicznemu. Jednak władze samorządowe, jak dobitnie pokazała sprawa lasu, którym opiekuje się adwokatka Karolina Kuszlewicz wraz z rodziną, bezdyskusyjnie jej nadużywają. Zazwyczaj dla ułatwienia inwestycji deweloperskich. Bo przecież najważniejszy jest rozwój. Do samego końca – jego albo nas.

2. Jak skutecznie zniechęcić do partycypacji? Lekcje z systemu planowania w Polsce

Popatrzmy teraz na nasz system partycypacji w planowaniu przestrzennym bardziej systemowo i zidentyfikujmy jego kluczowe wady (bo trudno powiedzieć, że są to zaledwie słabości).

Po pierwsze, system został zaprojektowany tak, aby społeczeństwo nie miało decydującej roli na początku procesu planowania, kiedy można nadać kierunek planowanemu zagospodarowaniu przestrzeni, a jedynie mogło wnosić mające niewielki wpływ uwagi na końcu procesu, kiedy projekt planu czy innego aktu planowania przestrzennego jest już gotowy i zmiany wymagają znaczącego wysiłku proceduralnego. Gminy niechętnie go podejmują, bo uważają, że plan należy robić raczej szybko niż dobrze i w zgodzie z wolą lokalnej społeczności. W małych gminach, które nie mają swoich własnych zespołów planistycznych także biura urbanistyczne, wykonujące plan, nie są zainteresowane przedłużaniem procedur. Częściowo wynika to z szokująco niskich cen, jakie gminy przez wiele lat oferowały za sporządzenie planów.

Proces planowania bez znaczącego udziału społeczeństwa w początkowej fazie jest nastawiony na realizację interesów władzy i grup wpływu, które mają dostęp do władzy.

Jest też pozbawiony dostępu do nowych idei, które mogą powstać nie tylko w wyniku tego, że więcej ludzi zgłasza swoje koncepcje, ale przede wszystkim z synergii wynikającej z dyskusji o tych wizjach.

Dodajmy, że wnoszenie uwag do gotowego projektu planu może stanowić wyzwanie dla dużej grupy obywateli, którzy nie są przywzwyczajeni do czytania języka graficznego (tym bardziej w formie danych przestrzennych umieszczanych w Rejestrze Urbanistycznym) oraz do analizowania przepisów prawnych. Plany są przecież uchwałami rad gminy i nie jest to raczej forma przyjazna dla czytelnika. Od siebie dodam, że większość z tych uchwał jest napisana niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej (co może okazać się dla nas przydatne, o czym dalej). Dodajmy, że uwagi wnosi się na diabelskim formularzu, który sam w sobie stanowi utrudnienie. Jak już wspominałam w poprzednim tekście, jego wypełnienie bez pomocy doświadczonej urbanistki jest bardzo trudne. Fakt, że znajduje się on w obiegu prawnym powinien wywołać rewolucję.

Na początku procesu wiele interesariuszek i wielu interesariuszy łatwiej mogłoby przedstawić swój pogląd. Nie wymaga to bowiem użycia żadnego specjalistycznego żargonu.

Po drugie, w procesie tej bieda-partycypacji używa się metod niepozwalających na interakcję między uczestnikami procesu planowania i rzeczywiste współ-planowanie. Nie ma dyskusji pomiędzy składającymi wnioski. Aż do momentu rozpoczęcia konsultacji nad gotowym już projektem planu osoby składające wnioski nie wiedzą, jakie wnioski złożyli inni (no chyba, że zażądają tej informacji w trybie dostępu do informacji publicznej). Poszczególni interesariusze instytucjonalni z „uprzywilejowanej” grupy nie znają nawzajem swoich wniosków i stanowisk. „Nieuprzywilejowani” interesariusze nie mają kontaktu z „uprzywilejowanymi”. Komunikacja odbywa się w formie pism albo owego diabelskiego formularza.

Wprowadzone do systemu ostatnio bardziej interaktywne formy konsultacji (spacer studialny, warsztaty), ze względu na swoje usytuowanie w całym procesie planowania i fakultatywny charakter mają raczej na celu poinformowanie interesariuszy o podjętych już decyzjach (lub ich zmanipulowanie względnie „ugłaskiwanie”, jeśli odwołamy się do drabiny partycypacji Sherry Arnstein) niż rzeczywiste zaangażowanie w proces planistyczny. Warsztaty czy spotkania miałby sens, gdyby odbywały się na początku procesu, zaraz po przystąpieniu do sporządzania planu a nie na końcu procedury. Prowadzenie punktu konsultacyjnego miałoby sens, gdyby działał on przez cały czas procesu sporządzania planu i pozwalał każdemu i w każdym momencie włączać się w proces. Proponowanie takich form partycypacji na końcu procesu oznacza, że są one pozbawione sprawczości, są po prostu wydmuszką.

Kontakty z uprzywilejowaną grupa interesariuszy odbywają się za pomocą urzędowych pism. Nie pokazuje im się rozmaitych rozważanych przez projektantów wersji projektu, tak aby mogli rzeczywiście swoją specjalistyczną wiedzą pomóc w znalezieniu najlepszych możliwych rozwiązań. Podobnie zresztą społeczeństwo nie widzi możliwych wariantów, a jedynie jeden, wybrany do dalszych procedur projekt. Najważniejszą słabością jest brak możliwości wielokierunkowej dyskusji pomiędzy uczestnikami procesu wbudowanej w procedury sporządzania planów. Bez dyskusji nie ma współdecydowania. Jeśli chcecie wiedzieć więcej o tym, jak ważna jest debata i jak wielka jest jej transformacyjna siła, poczytajcie prace Patsy Healey, od prac której zaczyna się trend w kierunku współ-planowania.

Po trzecie, aktorzy procesu planowania usytuowani są w procedurach w taki sposób, że ich rzeczywisty wpływ na ustalenia planu jest bardzo zróżnicowany, co prowadzi do istotnych nierówności poszczególnych interesariuszy. Konserwator zabytków może wymusić dowolną, nawet niezgodną z prawem, decyzję. Mieszkanka osiedla, po spędzeniu tygodnia nad wypełnianiem diabelskiego formularza, nie zostanie nawet poinformowana czy jej uwaga została uwzględniona. Musi sama sobie tej informacji poszukać.

Po czwarte, w systemie nie istnieją żadne procedury podejmowania kolektywnych, wspólnych decyzji przez interesariuszy. Może dlatego, że są oni zwyczajnie wykluczeni z procesu decyzyjnego. Można sobie wyobrazić, że sporządzająca plan prezydentka przedstawia na zebraniu z mieszkańcami kilka wariantów rozwiązania jakiegoś problemu planistycznego, przeprowadzana jest debata i decyzja jest podejmowana w drodze głosowania (zwłaszcza dobrze byłoby, gdyby ten problem został wcześniej zdefiniowany na wspólnej dyskusji przez interesariuszy). Albo że burmistrz organizuje panel obywatelski, którego rekomendacji następnie przestrzega. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby takie formy partycypacji wprowadzić. Ciekawe, kto pierwszy to zrobi?

Po piąte, role poszczególnych uczestników procesu planistycznego są nieczytelne i nieprzejrzyste. Sam proces jest tak skomplikowany, że osoby spoza wąskiego kręgu zawodowego planistów i urbanistek nie mają wyobrażenia kto na jakim etapie i w jakim zakresie podejmuje jakie decyzje. „Nieuprzywilejowani” uczestnicy procesu nie mają poczucia, że mają rzeczywisty wpływ na podejmowane decyzje. Co ciekawe, za procedury planistyczne bardzo często nie czują się odpowiedzialne władze gminy (choć zgodnie z prawem to wójt, burmistrz lub prezydent sporządzają plan), spychając ten obowiązek na urbanistów. Ci z kolei nie czują się uprawnieni do prowadzenia procesu, bo jest to odrębna praca od przygotowania projektu planu. Duże miasta, mające własne biura planowania są tu być może wyjątkiem. Ale także i w nich proces partycypacji jest najczęściej po prostu wykonywaniem dalece niedoskonałych procedur narzuconych ustawą niż poszukiwaniem rzeczywistego, twórczego zaangażowania interesariuszy. Można powiedzieć, że procedury planistyczne, w tym sposób zaangażowania interesariuszy, są niechcianym przez nikogo brzydkim kaczątkiem.

Po szóste, dostęp do informacji jest trudny i wymaga aktywnego zaangażowania osób zainteresowanych planami. Osoby te muszą dodatkowo wykazać się specjalistyczną wiedzą, gdzie i kiedy należy tych informacji szukać. Od momentu uruchomienia Rejestru Urbanistycznego będą musiały dodatkowo rozwinąć umiejętności techniczne pozwalające na uzyskanie informacji z tego systemu. Na razie nie wiadomo jak przyjazne dla użytkowników będzie to narzędzie.

No to, zapytacie, co robić?

3. Narzędzia wpływu – poradnik

Zacznijmy od działań bardzo długofalowych.

Należy oczywiście naciskać na posłanki i posłów w sprawie zmiany prawa. Obywatele i obywatelki powinni uzyskać realny wpływ na decyzje dotyczące środowiska ich życia. Decyzje planistyczne mają wpływ na jakość naszego życia, na nasze zdrowie, na przyrodę, której jesteśmy częścią. Dlaczego Prezes Urzędu Kolejowego, który uzgadnia plan, ma mieć większy wpływ na Wasze środowisko życia niż Wy sami? Dlaczego zdanie nominowanego przez władze centralne wojewody ma być ważniejsze niż Wasze, którzy żyjecie i działacie na danym obszarze? Domagajmy się uzyskania (odzyskania?) kontroli. To wstyd, że dzisiaj mamy znacznie mniejszy wpływ na procesy planistyczne niż 30 lat temu. Piszcie listy do posłów i posłanek, domagajcie się przestrzegania Waszych praw. Ja wiem, że oni nie odpowiadają. Uważam to za niedopuszczalne. Ale piszcie i mówcie o tym i tak. Niech ta sprawa zaczyna wchodzić do publicznej debaty. Bo jest ona o prawdziwej demokracji. O tym, że powinniśmy mieć wpływ.

Po drugie, naciskajcie na władze samorządowe, aby wprowadzały dodatkowe formy partycypacji niż te opisane w ustawie. Prawo bardzo wyraźnie pozwala im to robić. Niech więc pokażą, że naprawdę liczą się z Waszym zdaniem. Hakujcie system.

Mam nadzieję, że przekonałam Was, że dodatkowych form partycypacji należy domagać się przede wszystkim na początku procesu planowania a nawet przed jego rozpoczęciem. To nie deweloperzy i inni inwestorzy powinni decydować o tym, czy proces planistyczny powinien być rozpoczęty czy nie. To Wy powinniście o tym decydować. A jeśli władze samorządowe chcą taką inicjatywę podjąć, to powinny Was zapytać, czy się na to zgadzacie (a nie domniemywać Waszą zgodę) i podzielacie ich argumentację w sprawie rozpoczęcia sporządzania planu.

Pamiętajcie, że macie (opisaną wcześniej) inicjatywę uchwałodawczą, jeśli uważacie, że jakiś obszar powinien być objęty planem. Ale żądajcie dostępu do decydowania o tym, czy określony obszar nie powinien być objęty planem.

Pamiętajcie, aby naciskać, żeby w planie ogólnym, który wszystkie gminy teraz opracowują, nie wyznaczać stref uzupełnienia zabudowy. Pisałam o tym, co ustala się w planie ogólnym w poprzednim tekście. Strefa uzupełnienia zabudowy pozwala władzom samorządowym wydawać decyzje o warunkach zabudowy. Nie macie żadnego wpływu na proces wydawania tego rodzaju decyzji. Ale macie wpływ na plan ogólny. Wykorzystajcie go.

Żądajcie, aby na początku prac nad planem (lub przed jego rozpoczęciem) było miejsce na debatę, rozmowy, warsztaty, wielkokierunkowe interakcje pomiędzy interesariuszami a nie na jednokierunkowe składnie wniosków. Żądajcie także, aby rezultaty Waszych dyskusji miały realny wpływ. Aby władze samorządowe zobowiązały się przestrzegać Waszych decyzji. Żądajcie ustanowienia paneli obywatelskich, tak, aby pokazać jaka jest wola poinformowanego a nie zmanipulowanego społeczeństwa.

Wiem, że to wymaga od Was wszystkich dodatkowej pracy i wysiłku, ale chyba warto. Źle urządzona przestrzeń zostanie na długie lata. Będzie szkodzić dobrostanowi Waszemu, Waszych dzieci i wnuków. Waszych kotów i róż. No, nie odpuszczajmy. Piszcie do radnych, domagajcie się od nich działania. Piszcie petycje do wójtów, burmistrzów i prezydentów. Wykorzystajcie wszystkie jednostki pomocnicze – rady sołeckie, rady osiedli, rady dzielnic. Twórzcie koalicje organizacji pozarządowych.

Po trzecie, wykorzystujcie do maksimum nawet te niedoskonałe narzędzia partycypacji i wpływu, które system planowania Wam daje. Napisałam ten tekst z nadzieją, że posłuży Wam jako swoisty poradnik, który pomoże Wam nie dać się „wypchnąć” z systemu planowania. Dodatkowo, posłuży Wam jako mapa pokazujące dodatkowe wejścia do systemu.

Na przykład – żądajcie w trybie dostępu do informacji publicznej wszystkich wniosków do planu, zarówno tych złożonych przez „zwykłych” interesariuszy jak i grupę „uprzywilejowaną”. Jeżeli władze samorządowe nie chcą zorganizować dyskusji w tej sprawie – zorganizujcie ją sami. Zaproście radnych, żeby posłuchali (a nie pouczali), jak przebiega debata. Poproście o pomoc osoby doświadczone w moderowaniu spotkań. Poproście znajome socjolożki i pedagożki o pomoc w ustaleniu scenariusza debaty. Nauczcie się cierpliwie wysłuchiwać wszystkich, zwłaszcza tych, którzy Was wkurzają. Pilnujcie, żeby każdy przejrzyście prezentował swoją rolę, żeby nie pozwolić na zmanipulowanie dyskusji. Pokażcie siłę samoorganizacji. Przygotujcie wspólnie wypracowane propozycje a jeszcze lepiej – różne ich warianty – i pokazujcie je publicznie jednocześnie zgłaszając je do władz gminy. To nie szkodzi, że nie ma tego w procedurach. To Wasze narzędzie zdobywania realnego wpływu.

Inny przykład – żądajcie (oczywiście w trybie dostępu do informacji publicznej) informacji o postępach procedury. Na przykład piszcie z żądaniem udostępnienia opinii i uzgodnień uprawnionych organów i instytucji. Będziecie wiedzieć, czego one żądają. Możecie także pisać do tychże instytucji ze swoimi propozycjami, które obejmują obszar ich działania. „Uprzywilejowana” grupa powinna czuć oddech społeczeństwa na plecach.

Żądajcie wglądu w dokumenty, które są wraz z planem przygotowywane, w szczególności w prognozę oddziaływania na środowisko. Może okazać się ważne dla użycia dalszych narzędzi wpływu, jeśli ten dokument nie został sporządzony prawidłowo.

Jeśli zauważycie nieścisłości w wykazach i raportach przygotowywanych wraz z planem – czy to w wykazie wniosków wraz z propozycją ich rozpatrzenia czy w raporcie z konsultacji – natychmiast żądajcie sprostowania błędów czy nieścisłości. Zauważcie, że w wykazach Wasze wnioski i uwagi są poddane interpretacji i niekoniecznie muszą oddawać Wasze rzeczywiste intencje. Żądajcie lepszego uzasadnienia sposobu rozpatrzenia Waszych wniosków i uwag, jeśli uzasadnianie z wykazu/raportu Was nie zadowala. Żądajcie sprostowania, jeżeli Waszym zdaniem, protokoły z przebiegu konsultacji nie odpowiadają rzeczywistości.

Gdybyśmy mieli Trybunał Konstytucyjny i organy państwa przestrzegające jego wyroków, to rozważałabym, czy nie zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o wniesienie skargi konstytucyjnej w związku z pozbawieniem nas wszystkich prawa do sądu. Pamiętacie, pisałam o tym, że ustawa stanowi, że na propozycje rozpatrzenia wniosków i uwag nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W obecnej sytuacji jednak chyba nie warto na to zużywać energii. Jednak, jeżeli ktoś z Was zechce spróbować, to na pewno nie będę przeciwna.

Oczywiście, bierzcie udział nawet w tych kulawych konsultacjach, jakie są zdefiniowane w procedurze planistycznej. Odnotujcie, jak trudno było Wam zdobyć informacje o rozpoczęciu procesu.

Na koniec, idźcie na posiedzenie rady uchwalającej plan. Radni powinni osobiście czuć Waszą kontrolę. Poproście o głos i jasno wyartykułujcie swoje zastrzeżenia. Nie odpuszczajcie i nie ułatwiajcie radnym podejmowania decyzji, które Was zostawią z konsekwencjami na długie lata.

Po czwarte – a co jeśli plan, z którego ustaleniami się nie zgadzacie jednak zostanie uchwalony? Czy nic już nie da się zrobić?

Oczywiście, że się da. Ale będzie to od Was wymagać dalszego wysiłku. Niestety. Wydzieranie prawa do decydowania nie jest całkiem łatwe. No ale – albo chcemy tego prawa albo nie.

Przypominam (bo pisałam o tym także w poprzednim tekście „Po co komu plan ogólny?…”), że istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały w sprawie planu. Dotyczy to tak planu miejscowego jak i ogólnego. To jest powód, dla którego namawiam Was do kontrolowania przebiegu procedury. Jeśli bowiem została ona naruszona – stanowi to podstawę do unieważnienia uchwały. Procedura oznacza nie tylko wypełnienie wszystkich kroków, które opisałam Wam w tym tekście, ale także opracowanie dokumentów, które są sporządzane wraz z planem. Jeśli zatem widzicie, że prognozę oddziaływania na środowisko wykonywał siostrzeniec prezydentki, to podnieście ten argument. Jeśli zawartość prognozy jest niezgodna ze stanem rzeczywistym (widać, że autor nigdy nie był na terenie, do którego się odnosi) – podnieście to także. W swojej sprawie przeciwko miastu Sieradz, mecenaska Karolina Kuszlewicz powołała się na nierzetelnie wykonaną inwentaryzację przyrodniczą, i dla sądu stało się to podstawą uchylenia decyzji. Warto zatem próbować wskazywać na wszelkie możliwe błędy proceduralne.

Warto także dokładnie przyjrzeć się zawartości planu. Jeżeli bowiem zostały naruszone zasady jego sporządzania, to także stanowi powód do unieważnienia uchwały. A skąd mamy wiedzieć co to za zasady? To akurat mówi nam sama ustawa.

Najbardziej podstawowa, bo wyrażona w art. 1 ust. 1 ustawy, zasada jest taka, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój powinny stanowić podstawę dla (1) zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz (2) zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Tak się składa, że zarówno ład przestrzenny jak i zrównoważony rozwój mają w prawie bardzo precyzyjne definicje. Ład przestrzenny to „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Natomiast zrównoważony rozwój to „taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń”.

Jeżeli jesteście przekonani, że plan łamie te zasady, to macie podstawę do kwestionowania zasad jego sporządzania.

Ustawa mówi także, co powinno zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejno są to: (1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, (2) potrzeby zrównoważonego rozwoju, (3) walory architektoniczne i krajobrazowe, (4) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin, (5) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (6) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, (7) walory ekonomiczne przestrzeni, (8) prawo własności, (9) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, (10) potrzeby interesu publicznego, (11) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, (12) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem aktów planowania przestrzennego, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, (13) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, (14) potrzeba zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności, (15) potrzeby zapobiegania poważnym awariom i ograniczania ich skutków dla zdrowia ludzkiego i środowiska, (16) potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej.

Jeżeli uważacie, że którykolwiek z czynników nie został uwzględniony – to także naruszenie zasad sporządzania planu. Kolejność tej listy ma znaczenie. Ponadto organy sporządzające plan są zobowiązane do ważenia interesu prywatnego i publicznego, w tym wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania jak i jego zmiany. Ustawa mówi także, że organ dążąc do wyważenia interesów prywatnych i publicznych bierze pod uwagę analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Żądajcie sporządzenia takich analiz i uważnie przyglądajcie się ich zawartości.

Może się okazać, że powszechna kiepska jakość legislacyjna uchwał w sprawie planu może okazać się Waszym sojusznikiem. Bo naruszenie zasad techniki legislacyjnej jest naruszeniem zasad sporządzania planu. Pokażcie wszystkie błędy w planie – ustalenia poza przedmiotem planu określonym ustawą, niedopuszczalne typy treści, niejasne regulacje. Tak nie może wyglądać prawo.

Teraz zapytacie – a co z tymi zastrzeżeniami zrobić?

W pierwszej kolejności należy je skierować do wojewody, który musi stwierdzić zgodność planu z przepisami prawa i opublikować uchwałę w dzienniku urzędowym województwa. Bez tej publikacji plan nie może wejść w życie. Wojewoda ma bowiem prawo wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały i wtedy cały proces sporządzani musi rozpocząć się od początku. Podstawą tego rozstrzygnięcia musi być, jak wiadomo, istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub naruszenie trybu jego sporządzania. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wstrzymuje wykonanie uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Wojewoda ma na stwierdzenie nieważności 30 dni. To dość napięty termin, warto zatem pomóc i dostarczyć urzędowi wojewódzkiemu argumentów przemawiających za unieważnieniem uchwały. Oczywiście, wojewoda może je zignorować. Warto jednak próbować. Wojewoda, mając pisma od obywateli i organizacji społecznych, będzie musiał się wysilić i jakoś odnieść się do sprawy. Niech nie ma zbyt łatwo.

W niektórych województwach publikuje się plany obciążone oczywistymi wadami. Świadczą o tym wyroki sądów administracyjnych uchylające przepisy w całości lub w części. Nie pytajcie mnie, dlaczego to badanie jest takie słabe. Może nawet szkoda czasu, aby się tym zajmować. Jako nominaci premiera, wojewodowie bardziej dbają o to, czy on jest z nich zadowolony niż czy Wy, jako społeczność, jesteście z niego zadowoleni.

Nawet jeśli wojewoda nie wyda rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność planu, nasza praca polegająca na wskazaniu uchybień powodujących nieważność planu nie pójdzie na marne i jeszcze może nam się przydać, więc warto ją przygotować.

Jeśli wojewoda nie wyda rozstrzygnięcia w ciągu 30 dni, to wciąż jeszcze może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Urząd ten ma więc w ręku wiele instrumentów i warto wywierać presję, aby ich użył.

A co jeśli tego nie zrobi?

No, to jeszcze możemy do akcji wkroczyć my, obywatele (cali na biało). Mamy do dyspozycji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który mówi, że „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”. Jednocześnie następuje sprecyzowanie, że „skargę na uchwałę lub zarządzenie, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę”. Mamy więc w ręku oręż, który pozwala nam walczyć w sądach przeciwko złym planom, choć oczywiście wymaga to wysiłku oraz pomocy prawniczek i urbanistów. Trzeba też otwarcie powiedzieć, że do tej pory sądy zazwyczaj podchodziły bardzo konserwatywnie i żądały wykazania nie tylko naruszenia interesu faktycznego, ale także norm prawa materialnego lub procesowego. To się jednak powoli zaczyna zmieniać. Pamiętacie, jak 10 lat temu sądy oddalały pozwy tak zwanych „frankowiczów” przeciwko bankom? Dzisiaj to banki masowo przegrywają przed trybunałami. Linia orzecznicza zmienia się wraz ze zmianą świadomości społecznej. Moim zdaniem powinniśmy walczyć. To nie jest droga dla niepoprawnych optymistów – zajrzyjcie na przykład do książki „Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego”. pod redakcją naukową profesora Zbigniewa Kmieciaka. Może powinniśmy wskazywać na nasze uprawnienie określone w art. 74 Konstytucji do życia w zdrowym środowisku? Do życia naszych dzieci i wnuków w warunkach niepogorszonych w stosunku do tych, w jakich my żyjemy? Do prawa przyrody pozostawania w niepogorszonym stanie?

Oczywiście, bardzo często jesteśmy w stanie wykazać przed sądem nawet bardzo wąsko pojmowane interes prawny lub uprawnienie, zatem tym bardziej warto skargi wnosić.

Jak widać – nie jesteśmy tacy całkiem bezbronni, jakby się to mogło wydawać. Nie jesteśmy także bezbronni wobec decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o warunkach zabudowy czy nawet pozwolenia na budowę. Doskonale to ilustruje przykład protestów w sprawie pozwolenia na budowę tak zwanego prywatnego akademika w kompleksie Stadionu Olimpijskiego we Wrocławiu. Piszę „tak zwanego”, bo nie istnieje taka rzecz jak prywatny akademik. Student nie dostanie w nim miejsca składając odpowiednie dokumenty na uczelni. „Prywatny akademik” to po prostu zabudowa mieszkaniowa. Czy na wynajem, czy na sprzedaż to nie ma znaczenia. Akademiki budują (albo powinny budować) uczelnie dla swoich studentów a nie prywatne przedsiębiorstwa dla zysku. Tyle tytułem uściślenia. Wracając do sprawy – wojewoda uchylił w tej sprawie pozwolenie na budowę. Warto więc przynajmniej próbować.

Warto jednak zauważyć, że łatwiej nam powstrzymać wprowadzenie w życie złego planu niż wymusić zrobienie dobrego. Jaką mam na to radę?

Otóż mam jeszcze na koniec tego długiego tekstu radę bardziej ogólną. W sprawie zwiększenia udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach zagospodarowania przestrzeni w jakiej żyją i/lub działają warto jest podjąć bardziej systematyczny wysiłek. Wiem, że sprawy te są skomplikowane i nawet najlepszy poradnik nie będzie użyteczny w każdej z wielu, niekiedy bardzo specyficznych spraw. Na marginesie – jestem daleka od uznania swojego małego poradnika tu przedstawionego za najlepszy ;-). Powinniśmy zorganizować sieć wsparcia w tej sprawie.

W Wielkiej Brytanii działa bardzo szacowna i wpływowa organizacja planistów i planistek Royal Town Planning Institute. Prowadzi ona stroną internetową Planning Aid England. Poprzez tę stronę stowarzyszenie „oferuje porady i wsparcie w zakresie planowania dla osób indywidualnych i społeczności” ponieważ uważa, że „każdy powinien mieć możliwość zaangażowania się w planowanie swojej okolicy” a zatem RTPI „zapewnia ludziom wiedzę i narzędzia, aby to osiągnąć”. Co ważne, Planning Aid England opiera się na zasadzie, że „każdy powinien mieć dostęp do systemu planowania, niezależnie od swoich możliwości finansowych”. Członkinie i członkowie stowarzyszenia oferują swój czas, aby wesprzeć lokalne społeczności w ich dążeniu do kształtowania lepszej przestrzeni.

A może wzorem koleżanek i kolegów z Wielkiej Brytanii założymy w Polsce Pogotowie Urbanistyczne? Nie mamy wprawdzie wpływowego stowarzyszenia, ale mamy zaangażowane urbanistki i chętnych do pomocy planistów. Może zaoferujemy nieco swojego czasu, aby pomóc organizacjom społecznym i grupom obywateli? Jeśli znajdzie się organizacja lub grupa organizacji, która zaoferuje taką platformę, to ja wnoszę aportem 5 godzin pracy miesięcznie dla grup obywatelek i obywateli oraz organizacji społecznych potrzebujących pomocy planistycznej. Kto da więcej?