Po co komu plan ogólny? O dysfunkcjach planowania przestrzennego w Polsce

Obecny rząd postanowił, że zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzone w ciągu ostatnich lat, również te ostanie z 7 lipca 2023 roku, są w porządku i należy je kontynuować. No cóż, trudno się z tym podejściem zgodzić. Prawo o planowaniu przestrzennym wprowadzone w 2003 roku, od lat „łatane” rozmaitymi nowelizacjami, wygląda dziś jak Frankenstein. I funkcjonuje, niestety, z podobnym efektem jak bohater horroru.

W kilku tekstach chcę wyjaśnić, w jaki sposób obecny system planowania doprowadzi do jeszcze większego chaosu w zagospodarowaniu przestrzeni (bo chaos to już mamy od dość dawna), co przełoży się na pogorszenie jakości życia większości z nas, jak pozbawi przede wszystkim nas, tak zwanych zwykłych mieszkańców, i tak już niewielkiego wpływu na zawartość dokumentów planistycznych no i oczywiście jak będzie nas wszystkich drogo kosztować. Ale kto bogatemu zabroni.

Dlaczego obywatelki i obywateli miałaby interesować kwestia planowania? Jak ona dotyka ich codziennego życia? No choćby tak, że wszyscy płacimy za jej błędy i to nie tylko mniejszym komfortem życia, ale także na przykład naszym zdrowiem.

Spójrzmy na zabudowę rozlewającą się wokół miast i miasteczek w Polsce. Kto płaci za drogi dojazdowe, wydłużone sieci infrastruktury, a następnie za transport publiczny pokonujący wiele kilometrów? Przecież nie ci, którzy mieszkają w tych osiedlach i na pewno nie ci, którzy je z wielkim zyskiem sprzedali owym mieszkańcom. A kto ponosi zwiększone koszty ruchu samochodowego, bo transport publiczny w takich obszarach jest zazwyczaj niewydolny (także dlatego, że jest dość kosztowny)? I to nie koszty wyrażone w złotówkach, ale w jakości wdychanego powietrza, w przegrzaniu miasta w czasie upałów, w zagarnianiu przestrzeni przez parkujące samochody? Pan, Pani, ja płacę. Wszyscy płacimy. Planowanie jest ważne dla każdej i każdego z nas, nawet jeśli nie zdajemy sobie z tego sprawy.

W kolejnych odcinkach mojej opowieści o systemie planowania w Polsce będę szukać odpowiedzi na pytanie, czym jest i po co nam plan ogólny, pokażę, jak następuje stopniowe wypychanie interesariuszy takich jak aktywiści czy mieszkańcy z procesu planowania (co pozbawia nas naszych demokratycznych praw) oraz przeanalizuję, czy plany miejscowe naprawdę zapewniają dobre zagospodarowanie przestrzeni. Postaram się także sformułować kilka rad dla tych, którzy chcieliby podjąć jakieś działania. Na koniec przedstawię, w jaki sposób system planowania, może nie być maszynką generowania wzrostu (czyli niszczenia systemów podtrzymujących życie na Ziemi), ale rzeczywiście przyczyniać się do polepszania dobrostanu mieszkańców miast i wsi, a także do dobrostanu systemów ekologicznych, które umożliwiają istnienie istot ludzkich.

Po co komu plan ogólny?

Wielu z Was tego lata nerwowo szukało telefonu do planistów i urbanistek. Otrzymaliście informację ze swojej gminy, że należy składać wnioski do planu ogólnego, a następnie zobaczyliście formularz wniosku, z którego nic nie mogliście zrozumieć (spojler: dokładnie z takim zamiarem został on opracowany). A zależy Wam na tym, aby otoczenie, w którym mieszkacie, pracujecie czy prowadzicie biznes, było przyjazne, zdrowe i zaspokajało Wasze potrzeby. Więc chcecie się dowiedzieć, czym jest ten cały plan ogólny.

No to zapraszam.

Zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła do systemu planowania w Polsce nowy akt planowania przestrzennego – plan ogólny. Jednocześnie z systemu zniknęło Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie było aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia obowiązywały władze lokalne przy sporządzaniu planów miejscowych. Czyli niby był to dokument „miękki”, ale jednak miał pewne przełożenie na treści aktów prawa miejscowego, jakim są plany miejscowe. Celem Studium było, zgodnie z ustaleniami zmienionej ustawy, „określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego”.

Co jest celem nowego planu ogólnego? Nie wiadomo. Ustawodawca nie pofatygował się powiedzieć nam, po co samorządy lokalne mają ten dokument sporządzać i czemu ma on służyć.

Powiedział nam za to, co można ustalić w tymże planie ogólnym.

Dokument ten musi określić obowiązkowo „strefy planistyczne” i „gminne standardy urbanistyczne”. Ustawa pozwala nam określić 13 takich stref. Należy obszar gminy, dla której sporządza się plan ogólny, podzielić na rozłączne tereny, które przypisuje się do jednej z owych 13. stref planistycznych. Nie wolno żadnego obszaru gminy przypisać do więcej niż jednej strefy. Wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii, które określa „profil funkcjonalny” każdej strefy planistycznej oraz przypisany do niej minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Powiecie: wygląda nieźle. Nareszcie koniec betonozy. Acha, i wreszcie będziemy wiedzieć, co i gdzie można budować. No, nie byłabym taka pewna.

Po pierwsze, nie bardzo wiadomo co to jest ów „profil funkcjonalny strefy planistycznej”. Czy to jest to samo co „przeznaczenie terenu”, które określać ma, zgodnie z ustawą, plan miejscowy (art. 4 ust. 1)? Jeśli to to samo, to dlaczego nazywa się inaczej? I dlaczego nagle ma być ustalane w innym akcie prawa miejscowego? Każdy legislator wie (a przynajmniej powinien wiedzieć), że „do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami”. Można powiedzieć – akademicki spór. Otóż przeciwnie, ten problem ma wymiar bardzo praktyczny. A co, jeśli plan ogólny ustali „profil funkcjonalny” (będący w istocie ustaleniem przeznaczenia terenu) niezgodny z już obowiązującym planem miejscowym, który zgodnie z ustawą zachowuje swoją moc? To które prawo miejscowe jest ważniejsze? Plan ogólny czy plan miejscowy? I kto ma to ustalać? Prezydent miasta? Wojewoda? Samorządowe Kolegium Odwoławcze? Oczywiście nie, taki spór musi rozstrzygnąć sąd.

Wyobrażacie sobie sądy zalane falą pozwów o ustalenie czy obowiązuje „profil funkcjonalny” z planu ogólnego czy przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym? Myśleliście, że obok waszego domu planowany jest park, a tu może okazać się, że raczej centrum logistyczne. Po opadnięciu tej fali pozwów o ustalenie, które prawo jest ważniejsze (co zapewne zajmie trochę czasu i spowoduje wiele zamieszania), pojawi się zapewne fala roszczeń odszkodowawczych. Nie przypominam sobie, aby rząd zapewnił jednostkom samorządu terytorialnego fundusz na poradzenie sobie z tymi pozwami.

Jest też druga możliwość. Taka, że ów nieszczęsny „profil funkcjonalny” to jednak jest coś innego niż przeznaczenie terenu, jakie mamy ustalić w planie. Wspaniale, ktoś jednak przeczytał „Zasady techniki prawodawczej”. Jak zatem ustalić czy dane przeznaczenie terenu ustalane w planach miejscowych mieści się w „profilu funkcjonalnym” określonym w planie ogólnym? Konia z rzędem temu kto znajdzie takie przepisy w ustawie. To także nie jest pytanie akademickie, bo zgodnie z brzmieniem ustawy, wszystkie nowe plany miejscowe będą musiały być zgodne z ustaleniami planu ogólnego. Musimy zatem wiedzieć, jakie przeznaczenia terenu odpowiadają poszczególnym „profilom funkcjonalnym”, bo inaczej nie da się takiej zgodności stwierdzić. Czyli nie będzie wiadomo czy plan miejscowy można, zgodnie z obowiązującym prawem, uchwalić.

Jeśli ktoś myśli, że cała ta sprawa jest strasznie zawikłana, to spieszę donieść, że zabawa dopiero się zaczyna.

Przyjrzyjmy się bliżej owym nieszczęsnym „profilom funkcjonalnym” stref planistycznych. Mamy tam strefę pod nazwą „strefa zieleni i rekreacji”. No fajnie, myślicie sobie, parki, laski, może jakieś korty tenisowe. Możecie się nieźle zdziwić, bo rozporządzenie dopuszcza tam usługi kultury i rozrywki (co powiecie na dyskotekę?), teren handlu detalicznego (może sklep całodobowy z alkoholem na przykład?), tereny usług turystyki (och, już widzę jak co szybsi deweloperzy rzucą się budować „aparthotele” z luksusowymi 9-metrowymi „apartamentami”), tereny usług nauki (może jakaś uczelnia medialna albo inna szkoła „wyższa” sfinansowana z zaskórniaków publicznych)…

Nie chcę nikomu dawać dalszej inspiracji, co można zrobić, ale bez większego trudu da się tę strefę zieleni i rekreacji zabudować tak, że na zielono będą tylko pomalowane elewacje „apartohoteli” i lokalnych dyskontów.

W ekstremalnym przypadku może w ogóle nie pojawić się zagospodarowanie, które sugeruje nazwa danej strefy.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

W załączniku do rozporządzenia ministerstwo zamieściło tabelkę, w której określiło „podstawowy” i „uzupełniający” profil funkcjonalny każdej ze stref. Rozporządzenie sugeruje, że w danej strefie muszą się znaleźć „profile funkcjonalne podstawowe” oraz mogą się znaleźć „profile funkcjonale uzupełniające”. Ale nie wiadomo, w jakich proporcjach. Czyli na przykład może być 5% „profilu podstawowego” i 95% „profilu uzupełniającego”. To nie koniec. Owe profile funkcjonalne także są skonstruowane niekiedy dość dziwacznie. Dla naszej przykładowej „strefy zieleni i rekreacji” w profilu „podstawowym” znajdziemy: teren zieleni urządzonej, teren plaży, teren wód, teren komunikacji (dziwicie się? Ja też!), teren infrastruktury technicznej. To obowiązkowo. A dodatkowo w profilu „uzupełniającym” są: teren usług sportu i rekreacji, teren usług kultury i rozrywki, teren usług handlu detalicznego, teren usług gastronomii, teren usług turystyki, teren usług nauki, teren usług edukacji, teren usług zdrowia i pomocy społecznej, teren ogrodów działkowych, teren zieleni naturalnej, teren lasu.

Dla owej strefy zieleni i rekreacji minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej został określony na 50%. Dla niewprawnego oka to wydaje się może dużo, ale warto wiedzieć, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie przez powierzchnię biologicznie czynną rozumie się „teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m kwadratowych”. Widzicie, że w istocie spora część zabudowy może co najmniej w połowie zostać uznana za powierzchnię biologicznie czynną.

Określenie „stref funkcjonalnych” budzi wiele uzasadnionych wątpliwości wśród samych planistek i planistów. Trudno się zatem spodziewać, że osoby na co dzień nie parające się planowaniem przestrzennym wszystkie te niuanse od razu zauważą.

Oprócz stref planistycznych plan ogólny ma ustalić „gminne standardy urbanistyczne”. Chodzi z grubsza o to, żeby w określonej odległości od miejsca zamieszkania znajdowały się pewne typy usług (np. szkoła, przedszkole) lub określone formy zagospodarowania terenu (np. park). Na pierwszy rzut oka – wspaniale. Koniec z osiedlami, w których nie ma sklepu, podwórka dla dzieci czy skwerku. Jeśli koniec (czego byśmy sobie życzyli wszyscy z wyjątkiem deweloperów), to raczej nie z powodu planu ogólnego.

Zaczyna się nieźle. Ustawa ambitnie ustanawia gminne standardy urbanistyczne w odniesieniu do odległości do szkoły podstawowej oraz obszarów zieleni publicznej. Trochę mało, ale cieszmy się i tym. Gminny standard urbanistyczny dla szkoły podstawowej to 1,5 km w miastach i 3 km poza nimi. Powinniśmy także mieć w odległości nie większej niż 1,5 km od domu obszar zieleni publicznej nie mniejszy niż 3 ha, a w odległości 3 km nie mniejszy niż 20 ha.

Podskoczyliśmy już wszyscy z uciechy? Jeśli tak, to czytajmy dalej. Bo dalej jest sprytnie ukryty zapis, mówiący, że gmina może sobie ustalić inne odległości od wymienionych obiektów. Na przykład 10 km do szkoły i 20 km do parku. Nie ma żadnych ograniczeń, jak dalece można zignorować tak uwodzicielsko zarysowane standardy urbanistyczne. A to jeszcze nie wszystko!

Jak gmina chce (a inwestorzy naciskają), to może ustalić także inne wielkości terenów zieleni publicznej niż te ustalone w standardach urbanistycznych. Prezydent Stalowej Woli odetchnie z ulgą – może nadal planować wycinanie lasów. No, dobra, tu jest ograniczenie, że może okroić wielkość zieleni terenów zieleni publicznej tylko o 50%.

Innymi słowy, mamy standardy urbanistyczne, ale one nikogo nie obowiązują. Cieszmy się, jak będziemy mieli park o wielkości 10 ha jakieś 50 km od domu. To będzie całkowicie zgodne z wolą naszego drogiego ustawodawcy.

Powróćmy do pytania, po co nam ten plan ogólny, skoro „strefy planistyczne” wprowadzą chaos prawny w ustalaniu co można, a czego nie można budować, a standardy urbanistyczne są bajką dla naiwnych dzieci?

Mamy jeszcze dwie sprawy, które może, choć nie musi regulować plan ogólny.

Pierwsza to ustalenie tak zwanych „obszarów uzupełnienia zabudowy”. Są to takie obszary, w których będzie można wydawać decyzje o warunkach zabudowy (w skrócie DWZ). Innymi słowy, jeśli w planie ogólnym nie zostaną wyznaczone obszary uzupełnienia zabudowy, to nie będzie można wydawać DWZ. Tu wszyscy ci, którzy narzekają na chaotycznie rozlewającą się zabudowę polskich miast i wsi lub na arbitralne decyzje lokalnych władz pozwalające budować każdemu cokolwiek mu się wydaje – niewątpliwie przyklasną. Brawo, wreszcie jest podstawa prawna odmowy wydawania DWZ, wreszcie – jak większość krajów europejskich – przestajemy uważać, że prawo własności jest tożsame z prawem do zabudowy. Zwycięstwo!

Ale nasz entuzjazm opadnie, jak dowiemy się, że po pierwsze, wszystkie wydane dotąd DWZ zachowają moc prawną. A po drugie, że przepis ten zacznie obowiązywać dopiero po uchwaleniu planu ogólnego. Termin na uchwalenie planów ogólnych (bardzo napięty, zapewne trzeba będzie go przesunąć) gminy mają do końca 2025 roku. Już wiecie, co się stanie do tego czasu? Wszyscy, których nieruchomości nie są objęte planami miejscowymi, ruszą do gmin po DWZ. Jak nie wiedzą, na co chcieliby przeznaczyć swoją nieruchomość, to nic nie szkodzi. Mogą wnioskować o dowolnie wiele decyzji na ten sam teren. Jak za 10 lat zechcą zbudować domek letniskowy, to przedstawią w urzędzie jedną decyzję, a jak fabrykę dronów, to drugą.

No więc jak, naprawdę zwycięstwo?

Być może ta sprawa ma jednak racjonalne wyjaśnienie. Otóż (poprzedni) rząd zobowiązał się do zniesienia DWZ w KPO. Jednak potem różni samorządowcy, co to przecież wiedzą lepiej, zaczęli naciskać, żeby jednak decyzje o warunkach zabudowy zostawić, bo przecież robienie planów jest tak strasznie praco- i czasochłonne (spojler: nieprawda). Warto może dodać, że społeczeństwo obywatelskie nie ma żadnego wpływu na tryb i treść DWZ. W efekcie zniesienie DWZ przeprowadzono tak, aby zbyt wiele się nie zmieniło.

Czy wiedzieliście, że aby nie wydawać DWZ w waszym mieście, miasteczku czy na wsi musicie doprowadzić do tego, aby NIE wyznaczać obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym?

I wreszcie, w planie ogólnym można wyznaczyć „obszary zabudowy śródmiejskiej”. Są to, zgodnie z definicją, „położone w mieście obszary zwartej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej”. No dobrze, ale co to może konkretnie oznaczać dla potencjalnych mieszkańców czy użytkowników tych obszarów? No na przykład, że standardy dostępu do naturalnego światła dziennego mogą być tam zredukowane do połowy wartości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A to oznacza, że można znacząco zmniejszyć odległości między budynkami i zagęścić zabudowę. Nie wiedzieliście, po co wyznaczać obszar, którego nazwa niby niewinne opisuje zastaną sytuację? No to teraz już wiecie – żeby deweloperzy łatwiej produkowali PUM, a wy żebyście nie zauważyli, jak zostaliście przerobieni na klientów kredytu zero procent.

Wiele miast pisze na swoich stronach internetowych, że plan ogólny to dokument, który zastąpi Studium. To oczywiście nieprawda. Studium określało kierunki polityki przestrzennej gminy. Plan ogólny tego nie robi (spojler: kierunki polityki przestrzennej określa się obecnie w strategiach rozwoju). Zakresy treści Studium i planu ogólnego są zupełnie inne. Można powiedzieć, że żadna z treści planu ogólnego nie występowała w Studium. No krótko mówiąc, plan ogólny to zupełnie nowy akt planowania przestrzennego, wprowadzony do starego systemu planowania.

Czy już wiecie po co? Bo ja nadal nie bardzo.

Jak wpłynąć na zawartość planu ogólnego

Wróćmy teraz na chwilę do wspomnianych na początku  telefonów do urbanistek i planistów, które dzwoniły tego lata. W różny sposób mieszkańcy lub na przykład rady osiedli czy dzielnic dowiedzieli się, że w ich miastach, miasteczkach i wsiach przystąpiono do sporządzania planu ogólnego. Próbowali ustalić, co to właściwie jest za plan i jaki mogą mieć wpływ na zawartość tego dokumentu. Na pierwsze pytanie starałam się odpowiedzieć powyżej, teraz natomiast przejdę do pytania drugiego.

Na wstępnym etapie można złożyć wniosek do planu ogólnego, ale wniosek ten ma z góry ustaloną formę, określoną w specjalnym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii. Jest to jeden, uniwersalny formularz wniosku dla wszystkich aktów planowania przestrzennego, czyli na przykład dla planu ogólnego i dla planów miejscowych, które mają odmienne treści.

Trzeba przyznać, że trudno znaleźć dokument bardziej nieprzyjazny dla użytkownika. Wymaga on od wypełniających wiedzy urbanistycznej nie na poziomie absolwentki czy absolwenta kierunków studiów magisterskich, pozwalających na sporządzanie planów, ale osoby mającej co najmniej kilkuletnie doświadczenie zawodowe w planowaniu.

W swojej niezwykłej arogancji ministerstwo wymaga od każdego interesariusza i każdej interesariuszki nie tylko wskazania, jaką klasę przeznaczenia terenu chcieliby widzieć w danym miejscu (przypomnam, że nie wiemy, jaki związek ma klasa przeznaczenia terenu z „profilem funkcjonalnym”, który określa się w planie ogólnym), ale także podać wnioskowany maksymalny udział powierzchni zabudowy (w %), maksymalną wysokość zabudowy (jest taka kolumna w tabelce, ale tego akurat nie można ustalić w planie ogólnym) czy minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (w %). Dodatkowo te wymagania ma odnieść do konkretnych działek ewidencyjnych. Oczywiście wnioskujący musi także wiedzieć jaka jest zawartość planu ogólnego, no bo inaczej nie wie, o co w ogóle może wnioskować. Skąd taką wiedzę ma mieć pielęgniarz, matematyczka, dostawca pizzy czy kosmetyczka?

Założę się, że pracownicy ministerstwa, którzy wytworzyli ten naprawdę oburzający formularz, nie potrafią prawidłowo określić udziału powierzchni biologicznie czynnej w kwartale, w którym położony jest budynek ministerstwa.

Dodatkowo układ formularza utrudnia złożenie wniosku o charakterze przekrojowym, dotyczącym większych obszarów, w tym obszaru całej gminy, bo zawsze każe się odnieść do konkretnych działek ewidencyjnych, co wymaga od wnioskujących dodatkowej pracy, polegającej na ustaleniu odpowiednich numerów tychże działek. A jak chcemy złożyć wniosek odnoszący się do całego obszaru miasta stołecznego Warszawy (na przykład zakaz ustanawiania obszaru uzupełnienia zabudowy), to mamy wymieniać wszystkie działki znajdujące się w stolicy? No przecież to jakiś absurd.

Mam bardzo niedobre wrażenie, że taki układ formularza ma na celu zniechęcenie do składania wniosków w ogóle. Dodatkowo wymaga od obywateli wiedzy specjalistycznej na poziomie odpowiadającym wiedzy profesjonalnych projektantów sporządzających plany. Wygląda mi to na przerzucanie na barki obywateli obowiązków władz samorządowych, bo to one mają sporządzać akty planowania przestrzennego.

Mam szczerą nadzieję, że organizacje społeczne, które zajmują się partycypacją, w szczególności zaś partycypacją w planowaniu przestrzennym oraz prawami obywatelskimi i demokracją lokalną zaleją ministerstwo żądaniami zmiany tego szkodliwego, wykluczającego rozporządzenia. Nowe rozporządzenie powinno być opracowane przy udziale wszystkich interesariuszy.

Co możemy zrobić?

Jeśli znacie urbanistkę czy planistę możecie oczywiście poprosić ich radę. Ale możecie też wpisać w treść wniosku zupełnie potocznym językiem to, co widzielibyście jako pożądane zarówno na obszarze całej gminy/miasta jak i w poszczególnych jego częściach. Nie może być tak, że gminy nie uwzględnią wniosku, bo nie operuje specjalistycznymi wskaźnikami. Kiedy minister idzie do apteki po aspirynę, farmaceutka nie każe mu przecież podawać wzoru chemicznego kwasu acetylosalicylowego. Jakby tak było, to wszyscy ministrowie chodziliby zakatarzeni. To, czy wniosek został uwzględniony, będzie można zweryfikować na późniejszych etapach sporządzania planu.

W niektórych gminach minął już wyznaczony przez władze lokalne termin składania wniosków do planu ogólnego. Czy to oznacza, że straciliśmy wpływ na sporządzanie dokumentu? Nie, bo będą jeszcze kolejne etapy procedury, w których można wpływać na rozstrzygnięcia planu ogólnego. Wyjaśnię to szerzej w kolejnym odcinku, dotyczącym partycypacji.

Możecie także zgłosić wniosek po terminie, zaznaczając, że władze lokalne nie dołożyły starań, aby wiadomość o terminie składania wniosków dotarła do wszystkich interesariuszy, co narusza określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu zasadę zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem planu oraz zasadę jawności i przejrzystości procedur planistycznych. W szczególności mieszkańcy, lokalni przedsiębiorcy czy NGOsy mogą przywołać ten argument. Warto zauważyć, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego. Sporządzające plan ogólny władze samorządowe muszą zatem stosować się do zasad ustalonych w ustawie. Przepisy ustawy mówią, że informacja o sposobach, terminach i miejscach składania wniosków musi co najmniej (1) zostać opublikowana w prasie, (2) wywieszona w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzaniem planu ogólnego lub w siedzibie urzędu, (3) udostępniona na stronie internetowej urzędu oraz w BIP-ie oraz (4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Zazwyczaj władze samorządowe wywieszają informację w siedzibie urzędu, ale łatwo argumentować, że nie każdy ma możliwość codziennego odwiedzania urzędu w celu czytania ogłoszeń. Władze powinny zatem umieszczać te informacje w sposób bardziej dostępny dla mieszkańców i innych lokalnych interesariuszy.

Istnieje jednak ważniejszy instrument, którego możemy użyć, aby uzyskać wpływ na zawartość nie tylko planu ogólnego, ale także innych aktów planowania przestrzennego. Ten instrument to strategia rozwoju. Zapytacie jaki związek ma strategia z planem ogólnym? Ano taki, że w planie ogólnym należy uwzględnić politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy. Nie tylko zresztą plan ogólny, także inne plany muszą uwzględniać ustalenia strategii. Nie są one wcale, jak niekiedy można usłyszeć, ogólne i kierunkowe. Przeciwnie, ustalenia strategii muszą być bardzo konkretne i mają bardzo precyzyjne przełożenie na plany. Ustawa o samorządzie gminnym, która reguluje zawartość strategii mówi, że muszą się w niej znaleźć na przykład: (1) zasady ochrony środowiska i jego zasobów, w tym ochrony powietrza, przyrody i krajobrazu, (2) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (3) kierunki zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenia szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej, (4) zasady lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego, (5) zasady lokalizacji kluczowych inwestycji celu publicznego, (6) kierunki rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej, (7) zasady lokalizacji urządzeń wytwarzających energię o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW, (8) zasady lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (9) zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, (10) zasady kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. To nie są żadne ogólne wizje, to są bardzo konkretne polityki o wyraźnych i znaczących konsekwencjach w przestrzeni. Dodatkowo, ustawa o samorządzie gminnym wymaga, aby w strategii znalazł się model struktury funkcjonalno-przestrzennej, który ma określić „docelowy układ elementów składowych przestrzeni”, w tym na przykład strukturę sieci osadniczej, system powiązań przyrodniczych, główne korytarze i elementy sieci transportowych czy główne elementy infrastruktury technicznej.

Z tego opisu jasno wynika, że w ramach strategii należy opracować coś w rodzaju planu, dla niepoznaki nazwanego „modelem struktury funkcjonalno-przestrzennej”, co na marginesie, jest pojęciem jak najbardziej urbanistycznym. Ciekawe, że ustawa nie wymaga, aby w pracach nad strategią uczestniczyli urbaniści i urbanistki. Ponieważ model struktury funkcjonalno-przestrzennej ma bezdyskusyjnie wymiar przestrzenny, to bardzo łatwo będzie sprawdzić czy jego ustalenia są uwzględnione w planie ogólnym. Pamiętajmy, że brak uwzględniania ustaleń strategii będzie naruszeniem zasad sporządzania planu ogólnego i może stanowić podstawę do jego unieważnienia.

Nowa formuła strategii została wprowadzona w 2020 roku. Dlatego obecnie wiele gmin podejmuje, jednocześnie z planem ogólnym, prace nad nową strategią. Dlaczego? Ano dlatego, że wcześniej sporządzane strategie miały właśnie charakter ogólny i często były manifestem przerostu ambicji władz lokalnych.

Każde miasteczko chciało stawać do globalnej konkurencji i ścigać się z kurortami alpejskimi w zakresie atrakcyjności turystycznej, a z Doliną Krzemową w zakresie potencjału ściągania innowacyjnych przedsiębiorstw. Jak jednak te wizje przełożyć dzisiaj na ustalenia planu ogólnego?

No, jest to pewien problem.

W związku z tym wiele gmin przystąpiło do sporządzania strategii, aby plan miejscowy mógł być spójny z dokumentem, który nie lata tak wysoko jak ambicje wielu prezydentów. I tu otwiera się szansa, aby poprzez strategię zapewnić wpływ na rozstrzygnięcia nie tylko planu ogólnego, ale także planów miejscowych.

Pamiętajcie, że strategia nie jest dokumentem tak sformalizowanym jak plany. Łatwiej się włączyć w jej sporządzanie tym, którzy nie mają specjalistycznej wiedzy w zakresie urbanistyki i planowania przestrzennego. Nie trzeba wiedzieć, co to są dane przestrzenne i nie trzeba mieć umiejętności legislacyjnych (zatem nawet Ministerstwo Technologii i Rozwoju mogłoby brać udział). Przede wszystkim w strategii określa się cele rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. I to absolutnie powinno być uzgodnione demokratycznie. Nie schowane po kątach grupy ekspertów zaprzyjaźnionych z burmistrzynią, ale otwarty obywatelski dialog powinny decydować o celach rozwoju lokalnej społeczności.

Powiecie idealizm? No nie – przepisy prawne. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mówi, że projekty strategii podlegają konsultacjom z mieszkańcami oraz z lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi. Ta ostatnia grupa jest jasno zdefiniowana i obejmuje: organizacje pracodawców, organizacje związkowe, samorządy zawodowe, izby gospodarcze, organizacje pozarządowe, Radę Działalności Pożytku Publicznego oraz uczelnie, federacje podmiotów szkolnictwa wyższego i nauki, instytuty naukowe PAN, instytuty badawcze, międzynarodowe instytuty naukowe działające w RP, centrum Łukasiewicz, instytuty w sieci Łukasiewicz, PAU oraz inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły. Konsultacje, niestety zazwyczaj się odbywają dopiero wtedy, kiedy dokument jest gotowy (to coś mówi o stosunku władz samorządowych do obywateli, prawda?). Trudno jest zazwyczaj w takim momencie całkowicie przedefiniować sprawę tak fundamentalną jak cele rozwoju.

Ale jest jeszcze jedna furtka. Otóż to rada gminy określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy. Sporządzanie strategii nie ma zatem tak sztywnej procedury jak na przykład procedura sporządzania planów, która jest określona ustawą. Można zatem, a nawet należy wywierać presję na radnych i radne, aby ustanowili demokratyczny tryb sporządzania strategii.

Żądajcie, aby odbywały się zebrania obywatelskie z prawdziwym dialogiem pomiędzy interesariuszami. Aby przeprowadzić warsztaty w określonych zakresach tematycznych. Aby zorganizować tak zwane „serious games”. Aby o wyborze celów rozwoju decydował panel obywatelski. Jest wiele możliwości. Żądajcie zapewnienia konkretnych możliwości współdecydowania a nie „konsultacji”. Nie pozwólcie żadnej grupie ekspertów ustalać, jakie są Wasze cele. Czy jesteście grupą obywateli, organizacją pozarządową, szewcem czy związkiem zawodowym. Pamiętajcie, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego mówi, że samorząd terytorialny to “prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. To Wy jesteście samorządem a nie władze samorządowe, które wybraliście. Żądajcie dostępu do władzy. Hakujcie system.

Wasza rada miasta czy gminy podjęła już uchwałę? Nic nie szkodzi, można ją zmienić. To zależy wyłącznie od woli rady. Dobijajcie się, żądajcie informacji (jak nie da się inaczej – na podstawie prawa dostępu do informacji publicznej), piszcie do radnych, bo to oni decydują. Idźcie na dyżury, nie dajcie się zbywać pustymi obietnicami. Nie odpuszczajcie. Jak uzyskacie realny wpływ na podejmowanie decyzji w strategii – przełoży się to na rozstrzygnięcia wszystkich planów.

Oczywiście wiem, że to zajmie Wam dużo czasu i wymaga wysiłku. Ale nie ma chyba innej drogi do odzyskania realnego wpływu na losy naszych lokalnych wspólnot. Andrzej Andrysiak [dziennikarz, wydawca – przyp. red.] słusznie zauważa, że musimy odzyskać kontrolę nad władzami samorządowymi w Polsce. Nikt tego za nas nie zrobi. Zacznijmy od strategii.