Proces legislacyjny na poziomie jednostki samorządu terytorialnego

Zapraszamy do zapoznania się z tekstem, w którym Karolina Szlachetka wyjaśnia korzyści płynące z prawa miejscowego oraz zasady jego tworzenia.

Teksty aktów prawnych obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej można znaleźć na stronie:
https://isap.sejm.gov.pl/

Akty prawa miejscowego – czym są?

Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, iż źródłem powszechnie obowiązującego prawa naszego kraju są:

• Konstytucja,
• ustawy,
• ratyfikowane umowy międzynarodowe,
• rozporządzenia

oraz

• akty prawa miejscowego, z zastrzeżeniem, iż są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Link do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

Z powyższego wyłaniają się podstawowe cechy, jakie możemy przypisać aktom prawa, w tym również aktom prawa miejscowego. Mają one znaczenie dla zrozumienia, czym są owe normy, w jaki sposób są tworzone, a następnie stosowane. Cechami tymi są:

• powszechność,
• normatywny charakter,
• abstrakcyjność i generalność.

Jak należy te cechy rozumieć?

Powszechność oznacza, że akty prawne obowiązują potencjalnie każdego z nas. Z zastrzeżeniem, iż cechą wyróżniającą akty prawa miejscowego spośród innych źródeł prawa w Polsce jest terytorialne ograniczenie zakresu ich obowiązywania. Poszczególne akty prawa miejscowego nie obowiązują na całym obszarze kraju, a na obszarze działania organu, który dany akt wydał, bowiem zasadniczo zakres ich obowiązywania pokrywa się z podziałem terytorialnym naszego kraju (na gminy, powiaty i województwa).

Ich normatywny charakter wskazuje, że zawierają wypowiedzi skierowane do adresatów, które mają na celu wskazanie określonego sposobu zachowania się – w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Natomiast generalny charakter aktów prawnych oznacza, iż każda norma prawna powinna opisywać swoich adresatów poprzez cechy, a nie poprzez wskazanie konkretnej osoby, do której jest kierowana. Norma prawna nie może być bowiem skierowana do indywidualnego adresata. Muszą być oni opisani rodzajowo. Abstrakcyjny charakter aktów prawnych wyraża się w tym, że odnoszą się one do powtarzalnych okoliczności, takich, które mogą następować wielokrotnie (choć orzecznictwo dopuszcza akty prawne w postaci uchwał w sprawie zasad konsultacji konkretnej sprawy).

Akt prawny to zbiór przepisów stworzonych przez właściwy do tego organ. Organ właściwy, czyli taki, który posiada odpowiednie umocowanie. Nadto, aktem prawnym będzie również działanie właściwego organu państwa, czy podmiotu prawnego, którego celem jest wywołanie określonych skutków prawnych.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 6 października 2004 r. (SK 42/2002) wskazał: „Konstytucja posługuje się tylko ogólną definicją aktów prawa miejscowego. Mimo dużego zróżnicowania tych aktów zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym (akty organów administracji rządowej, jak i samodzielnych, o zupełnie innej pozycji ustrojowej, organów samorządu terytorialnego), Konstytucja nie wymienia ich nazw rodzajowych. W poszczególnych ustawach, będących podstawą wydawania aktów prawa miejscowego, występują one jako uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia porządkowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego itp. Co więcej, samo nazwanie jakiegoś aktu administracji rządowej rozporządzeniem, a aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą itp., nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego, a nie innego stopnia konkretyzacji jest lub nie jest aktem prawa miejscowego. Tak zróżnicowana wewnętrznie sfera prawotwórstwa wymaga też traktowania w sposób odrębny każdego rodzaju aktu prawa miejscowego przy badaniu, czy mieści się on w wymogach związanych z aktami normatywnymi określonymi w art. 188 pkt 1-3 i pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji”.

Uchwała jest podstawową formą podejmowania decyzji przez jednostki samorządu terytorialnego.

Przykłady uchwał:

UCHWAŁA BUDŻETOWA NA 2021 ROK Nr XXV/250/2021 RADY MIEJSKIEJ W DROBINIE z dnia 21 stycznia 2021 r.

CHWAŁA Nr VII/65/2019 RADY GMINY LINIEWO z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej

UCHWAŁA Nr VI/31/2019 RADY GMINY ŁUKTA z dnia 31 maja 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie Statutu Sołectwa Komorowo.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

Dlaczego potrzebne jest prawo miejscowe?

Częstokroć wskazuje się, że akty prawa miejscowego mają niebagatelne znaczenie, ponieważ niezwykle ważnym jest, by niektóre okoliczności szczegółowo uregulowane były na poziomie lokalnym. Dlaczego?

W doktrynie przyjmuje się, że prawodawstwo lokalne:

• gwarantuje, iż regulacje prawne będą dostosowane do specyfiki danego regionu, co również pozwoli na zapewnienie większej, realnej możliwości uczestnictwa obywateli w stanowieniu tego prawa,
• daje możliwość unormowania spraw szczegółowych i zapełnienia luk w obowiązujących regulacjach,
• zapewnia możliwość podejmowania szybkiego działania w przypadku wystąpienia sytuacji nagłych,
• realizuje zasadę decentralizacji i podziału zadań, przez co gwarantuje odciążenie organów centralnych w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych.

Należy przy tym podkreślić, że prawo miejscowe może być zróżnicowanie, ale zróżnicowanie to może wystąpić tylko w zakresie wyznaczonym przez prawo wyższego stopnia. Konsekwentnie, art. 87 Konstytucji wskazuje na hierarchię aktów prawnych obowiązujących w Polsce, zgodnie z którą akt prawny niższego rzędu nie może być sprzeczny z aktem prawnym wyższego rzędu, np. ustawa nie może być sprzeczna z Konstytucją, a akt prawa miejscowego z ustawą.

Przykład z orzecznictwa:

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2016 r.
IV SA/Gl 723/15

Uzasadnienie faktyczne

(…) Rada Gminy Lubomia wprowadziła „Lubomską Kartę Rodziny 3+” dla rodzin wielodzietnych, w tym rodzin zastępczych z terenu Gminy Lubomia. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 25 maja 2015 r. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Lubomia błędnie upatruje podstawy prawnej uchwały w treści m.in.: art. 7 ust. 1 pkt 6a i pkt 16 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: usg oraz ustawa samorządowa) w związku z celami strategicznymi w ramach „Systemu profilaktyki i opieki nad dzieckiem i rodziną w gminie Lubomia” przyjętego uchwałą Nr LI/336/2010 Rady Gminy Lubomia z dnia 30 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6a i pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. Z kolei według art. 18 ust. 1 tej ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zatem ustawową zasadę domniemania kompetencji przysługujących gminie na rzecz rady gminy. Natomiast nie stanowią one samodzielnej podstawy prawnej podjęcia omawianego aktu, a tym bardziej aktu o charakterze normatywnym.

Rada Gminy regulując zakres podmiotowy określiła pojęcie „rodziny wielodzietnej”, a ponadto zawarła definicję „osoby zamieszkałej”. W § 1 ust. 1 załącznika do niniejszej uchwały Rada zawarła definicję „rodziny wielodzietnej”. Zgodnie z tym przepisem przez rodzinę wielodzietną należy rozumieć rodzinę zamieszkałą na terenie gminy Lubomia, mającą na utrzymaniu troje lub więcej dzieci w wieku do 18 roku życia lub do 25 roku życia, jeśli kontynuują naukę w szkole (szkole wyższej), a w przypadku dziecka niepełnosprawnego powyżej 18-tego roku życia na okres ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w tym także rodzinę zastępczą. Z kolei stosownie do unormowania zawartego w § 1 ust. 5 załącznika do uchwały przez osobę zamieszkałą na terenie gminy Lubomia należy rozumieć osobę posiadającą zameldowanie na pobyt stały lub czasowy lub osobę przebywającą na terenie gminy Lubomia lub osobę korzystającą ze świadczeń rodzinnych. W ocenie organu nadzoru nie ma wątpliwości, iż Lubomska Karta Rodziny 3+ jako dokument zapewniający specjalne uprawnienia rodzinom wielodzietnym może być przyznana tylko i wyłącznie mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku mieszkańcom Gminy Lubomia. Gmina przyznając przedmiotowe ulgi dla rodzin wielodzietnych w kwestii dotyczącej pojęcia osoby zamieszkałej winna odnieść się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121, ze zm., dalej: Kodeks cywilny lub Kc), a zwłaszcza art. 25 tej ustawy i dokonać interpretacji pojęcia zamieszkania na użytek niniejszej uchwały. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej – zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego – jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O przyjęciu zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości nie decyduje zatem miejscowość, w której osoba fizyczna jest zameldowana na pobyt stały lub czasowy, lub w której korzysta ze świadczeń rodzinnych, ale ta miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do stwierdzenia tego faktu konieczne jest ustalenie zatem występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania (element obiektywny – gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby) i zamiaru stałego pobytu (element subiektywny – gdy dana osoba oświadcza, iż w danej miejscowości skupia centrum swych spraw życiowych).

Podsumowując, organ nadzoru wywiódł, iż to właśnie osobom, które zamieszkują, tj. mają miejsce zamieszkania na danym obszarze ustawodawca przyznał prawo do otrzymania jakiegokolwiek świadczenia (ulgi) z gminy. Nie sposób zatem przyjąć, że w drodze aktu podstawowego, w przedmiotowej sprawie uchwały rady gminy, dopuszczalne było definiowanie pojęcia osoby zamieszkałej w oderwaniu od ogólnie przyjętej definicji zawartej w Kodeksie cywilnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

(…) Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca nie wprowadził jednak definicji pojęcia „sprzeczności z prawem”. Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

(…) Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie „wykonywać” ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast jej „powtarzać”, czy regulować kwestii, które są regulowane w ustawie, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000 r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione akty prawa miejscowego muszą tę ustawę „wykonywać”, muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Podejmując bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą (w niniejszej sprawie w szczególności chodzi o unormowania zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP).

(…) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rację ma organ nadzoru podnosząc, iż w zaskarżonej uchwale niedopuszczalne było definiowanie pojęcia osoby zamieszkałej w oderwaniu od ogólnie przyjętej definicji zawartej w Kodeksie cywilnym. Dla przyjęcia, czy dana rodzina wielodzietna zamieszkuje na terenie gminy, a co za tym idzie, czy jej członkom przysługuje prawo do skorzystania z „Lubomskiej Karty Rodziny 3+” pozostaje bez znaczenia to, czy rodzina ta zamieszkując na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego posiada stały lub czasowy meldunek, jak również to, czy korzysta ze świadczeń rodzinnych. Nie są to bowiem kryteria, które determinują przynależność do wspólnoty samorządowej. (…)”

Proces tworzenia aktów prawa miejscowego

W art. 94 Konstytucja określa, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów oraz na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W ww. przepisie występują dwa elementy, a mianowicie: wymienienie organów upoważnionych do wydawania aktów prawa miejscowego oraz ustanowienie konieczności oparcia każdego aktu prawa miejscowego na upoważnieniu ustawowym. Zaczynając od pierwszego elementu ww. normy prawnej, należy wskazać, kto jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego. Aby określić katalog tych podmiotów, w pierwszej kolejności należy wskazać, jakie występują w naszym kraju organy jednostek samorządu. Dzielą się one na organy stanowiące i wykonawcze, a podział ten wynika z rodzaju zadań, które są tym organom powierzone:

	ORGAN STANOWIĄCY	ORGAN WYKONAWCZY
GMINA	rada gminy wybierana w wyborach bezpośrednich	wójt, burmistrz, prezydent wybierani w wyborach bezpośrednich
POWIAT	rada powiatu wybierana w wyborach bezpośrednich	zarząd powiatu (starosta) wybierany przez radę powiatu
WOJEWÓDZTWO	sejmik województwa wybierany w wyborach bezpośrednich	zarząd województwa (marszałek) wybierany przez sejmik województwa

Organy stanowiące to organy uchwałodawcze w jednostkach samorządu terytorialnego.

Sama procedura tworzenia prawa miejscowego jest jednak wieloetapowa i dość skomplikowana, nadto może wykazywać różnice w poszczególnych jednostkach samorządu. Gdzie zatem poszukiwać informacji o sposobie tworzenia prawa na danym terenie? Znajdziemy je w aktach prawnych dotyczących działania danej jednostki samorządu.

Ogólne regulacje w tym zakresie zawierają ustawy ustrojowe:

ustawa o samorządzie gminnym – Rozdział 4

ustawa o samorządzie powiatowym – Rozdział 4

ustawa o samorządzie województwa – Rozdział 8

Natomiast szczegółowe informacje będą elementem statutu (ewentualnie regulaminu organizacyjnego) danej gminy, powiatu czy województwa, i to w tych dokumentach należy poszukiwać informacji, w jaki sposób proces ten przebiega w danej jednostce samorządu.

Dokumentów tych należy szukać w Biuletynie Informacji Publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego, poprzez stronę: https://www.gov.pl/web/bip

Ze statutu (bądź regulaminu) dowiemy się, komu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, czyli prawo zgłoszenia projektu aktu prawa miejscowego oraz jak wygląda sam proces uchwałodawczy w danej jednostce samorządu, czyli jak toczą się prace nad projektem każdego aktu prawa miejscowego na danym terenie.

Zasadniczo, cały proces legislacyjny możemy podzielić na kilka etapów:

1. Wniesienie projektu

Inicjatywa uchwałodawcza oznacza prawo do wnoszenia projektów do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Aby dany projekt aktu prawa miejscowego mógł być skutecznie przedłożony do tego organu, musi pochodzić od podmiotu upoważnionego. Statut każdej jednostki samorządu powinien wymienić podmioty, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały (warto przeczytać w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1995 r., SA/Wr 2515/95).

Statuty i regulaminy jednostek samorządu terytorialnego można znaleźć w Biuletynie Informacji Publicznej, poprzez stronę: https://www.gov.pl/web/bip

Zasadniczo (materię tę regulują bowiem statuty poszczególnych jednostek samorządu) podmiotami upoważnionymi do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej będą, w szczególności:

– wójt, burmistrz czy prezydent,
– przewodniczący rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa,
– obywatele,
– kluby radnych.

Szczególnie warta omówienia jest w tym miejscu tzw. „obywatelska inicjatywa uchwałodawcza”, która pozwala na skierowanie projektu do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przez obywateli. W tym celu wymagane jest zgromadzenie podpisów odpowiedniej liczby mieszkańców właściwej jednostki samorządu, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Liczba ta zależna jest od ilości mieszkańców danej jednostki. I tak będzie to:

• w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób,
• w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób,
• w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób,
• w powiecie do 100 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób,
• w powiecie powyżej 100 000 mieszkańców – co najmniej 500 osób,
• w województwie – co najmniej 1000 osób.

Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad na najbliższej sesji rady (gminy, powiatu, sejmiku województwa), jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia. Są jednak materie, w ramach których mówimy o tzw. „wyłącznej inicjatywie uchwałodawczej”, a zatem sytuacji, w której tylko ściśle określony podmiot ma możliwość wniesienia projektu. Sytuacja taka występuje w zakresie uchwały budżetowej, której projekt może wnieść wyłącznie organ wykonawczy.

Przygotowany projekt uchwały należy przedłożyć organowi stanowiącemu przed posiedzeniem, tak aby radni mogli się z nim zapoznać. Projekt kierujemy do przewodniczącego rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. Takie działanie ma także na celu umożliwienie odpowiedniego procedowania projektu, uzyskania potrzebnych opinii, stanowisk czy też uzgodnień. Uchwały będące aktami prawa miejscowego są bowiem podejmowane na sesjach rady. Tryb prac na sesji, jak i czynności poprzedzające skierowanie projektu pod obrady rady są elementami uregulowanymi w szczegółach w statucie danej jednostki samorządu.

Szczegółowe zasady pracy nad projektem wynikają ze Statutu bądź regulaminu organizacyjnego danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że „o ustroju gminy decyduje jej statut”, a kwestię inicjatywy uchwałodawczej można traktować jako
ustrojową.

Przykład:

§ 10 Statutu Miasta Łodzi (OBWIESZCZENIE RADY MIEJSKIEJ W ŁODZI z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego statutu Miasta Łodzi), wskazuje w ust. 2, iż „Z inicjatywą podjęcia uchwały przez Radę mogą występować: przewodniczący Rady, komisje Rady, kluby radnych, radni, Prezydent, organy uchwałodawcze jednostek pomocniczych Miasta oraz – na zasadach określonych w odrębnej uchwale Rady – grupa co najmniej 300 mieszkańców Miasta Łodzi, posiadających czynne prawo wyborcze do Rady i wpisanych do stałego rejestru wyborców Miasta Łodzi”.

1. Podjęcie uchwały.

Kwestię podejmowania uchwał przez radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa regulują art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13 ustawy o samorządzie powiatu, art. 19 ustawy o samorządzie województwa, wskazując, iż akty prawa miejscowego przyjmują zasadniczo, jak już wskazano, formę uchwał i zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu organu stanowiącego, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Organy stanowiące obradują na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Ważne pojęcia:

kworum – obecność co najmniej połowy ustawowego składu organu stanowiącego

głosowanie jawne – organ stanowiący samorządu nie może wprowadzić mocą aktu prawa miejscowego tajności głosowania nad sprawą należącą do jego kompetencji (warto przeczytać w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r., II SA/Go 227/16, CBOSA), głosowanie tajne może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie

zwykła większość głosów – stosunek głosów „za” do głosów „przeciw”, w którym nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się

bezwzględna większość głosów – liczba ważnych głosów oddanych „za” przewyższająca co najmniej o jeden liczbę pozostałych ważnych oddanych głosów, tzn. głosów „przeciw” i „wstrzymujących się” łącznie

Prace nad uchwałą toczą się na sesji, którą otwiera przewodniczący. Na początku sesji i w innych uzasadnionych przypadkach przewodniczący stwierdza kworum.

W celu przedstawienia projektu uchwały, przewodniczący udziela głosu referentowi projektu, występującemu w imieniu projektodawcy. Przewodniczący rady zwykle udziela także głosu organowi wykonawczemu albo osobie przez niego upoważnionej, przewodniczącym odpowiednich komisji opiniujących projekt, a także wyznaczonym przedstawicielom poszczególnych klubów radnych w celu zaprezentowania opinii dotyczących projektu uchwały. Przewodniczący zarządza również dyskusję dotyczącą treści projektu, do którego mogą być zgłaszane poprawki. Następnie przeprowadzane jest, co do zasady jawne, głosowanie. Z sesji sporządzany jest protokół, w którym odnotowuje się stwierdzenie prawomocności obrad, porządek obrad oraz informacje o podjętych uchwałach.

Każda uchwała musi zostać podpisana przez przewodniczącego organu stanowiącego. Powyższe ma ścisły związek z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w myśl którego podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych:

III. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, jest jego ogłoszenie. Uchwały będące aktami prawa miejscowego muszą bowiem zostać opublikowane, tak aby mieszkańcy mogli się z nimi zapoznać i stosować nowe regulacje. Do wejścia w życie, czyli obowiązywania, wymagają więc publikacji. Publikacja aktów prawa miejscowego następuje w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Przepisy nie wskazują terminu, w którym podjęta uchwała musi zostać przekazana do ogłoszenia, jednak z uwagi na to, że konsekwencją nieprzekazania będzie brak ogłoszenia, a co za tym idzie – brak wejścia ich w życie, powinno to nastąpić niezwłocznie.

W przypadku przepisów porządkowych ogłoszenie ich w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym jest niezbędne, ale ma charakter niejako dodatkowy. Ponieważ przepisy porządkowe wydawane są, gdy jest to niezbędne dla ochrony pewnych wartości, kluczowe jest ogłoszenie ich w drodze obwieszczenia (art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się zatem dzień wskazany w obwieszczeniu, co stanowi wyjątek od zasady wskazanej powyżej, że za dzień ogłoszenia aktów prawa miejscowego uważa się dzień wydania dziennika urzędowego.

Uchwały stanowiące akty prawa miejscowego, które są publikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, wchodzą w życie zwykle po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dana uchwała określi, iż termin ten jest dłuższy. Regulacji w tym zakresie poszukiwać należy w samym akcie prawa miejscowego. Będzie to zwykle wskazanie: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”, „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”, „Uchwała wchodzi w życie po upływie… (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia”, „Uchwała wchodzi w życie po upływie… (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”, „Uchwała wchodzi w życie z dniem…”.

Przy obliczaniu terminu wejścia w życie określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Natomiast terminy wejścia w życie aktu określone w tygodniach, miesiącach lub latach kończą się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.

Schemat poniżej opisuje proces inicjatywy uchwałodawczej w jednostce samorządu terytorialnego:

1. projekt uchwały,
2. przewodniczący organu stanowiącego,
3. opinia organu wykonawczego,
4. opinia komisji właściwej z uwagi na przedmiot uchwały,
5. opinia radcy prawnego,
6. wprowadzenie projektu uchwały do porządku obrad.

Zadania a kompetencje jednostek samorządu terytorialnego

Przystąpienie do procesu tworzenia prawa miejscowego powinno być poprzedzone weryfikacją, czy materia, którą uchwała ma regulować, nie została już przesądzona mocą innych przepisów – wyższego rzędu. Po drugie, gmina, powiat czy województwo muszą zweryfikować, czy mają umocowanie do uregulowania danej kwestii.

W tym kontekście wyjaśnienia wymaga zagadnienie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Przykładowo, ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przykładowe zadania własne gminy obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej.Podobnie ustawa o samorządzie powiatu i o samorządzie województwa. Stanowią one zadania własne jednostki samorządu, co oznacza, że są wykonywane w zastępstwie państwa, ale we własnym imieniu. Są przekazane jednostkom samorządu ze względu na ich lokalność i związek z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27.02.2008 r., II SA/Rz 706/07: „Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie (…), nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego (…), do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania (…) nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej”.

Zatem, aby określone zadanie z zakresu administracji publicznej mogło być przez jednostkę samorządu wykonywane, nie wystarczy jedynie powołanie na powierzenie jej danego zadania. Musi istnieć norma kompetencyjna, wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania.

Przykładowo – dla określenia polityki przestrzennej gminy nie stanowi podstawy prawnej art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Podstawę prawną (normę kompetencyjną) dla realizacji tego zadania własnego gminy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Artykuł 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi również podstawy do nakładania na mieszkańców gminy obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Czynność taka może być podjęta tylko na podstawie przepisów ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ustawodawca ograniczył zatem swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach. Nie jest to jeden akt prawny, ale wiele aktów regulujących poszczególne materie będące w kompetencji państwa, przykładowo ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która reguluje materię Programu 500+, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulująca m.in. wypłatę tzw. „becikowego”, tj. świadczenia pieniężnego z tytułu urodzenia się dziecka, ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która kształtuje sferę działań państwa wobec rodzin mających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej czy ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym lub ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Są to przykłady aktów prawnych, które wskazują normy kompetencyjne jednostek samorządu do podejmowania uchwał na poziomie lokalnym.

Przykład z orzecznictwa:

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r.
I OSK 65/17

Skoro z odesłania zawartego w art. 53 ust. 1 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wynika, że organ właściwy, w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy, jest właściwy do utworzenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego (art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze), to z mocy art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. właściwy do tego utworzenia jest organ stanowiący gminy (od autora materiałów: Rada Gminy). Wskazanie o jaki organ gminy chodzi w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tzn. organ właściwy, czy organ stanowiący, zależy od rodzaju podejmowanej czynności, którymi są wyznaczenie i utworzenie jednostki organizacyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy w Kamiennej Górze, dnia (…) marca 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm. oraz art. 53 ust. 1 z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), podjęła uchwałę Nr (…) w sprawie wyznaczania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamiennej Górze do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego.

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z (…) kwietnia 2016 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 53 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przywołał treść powołanych przepisów. Stwierdził, że z treści przepisu upoważniającego, tj. art. 53 ust. 1 ustawy wynika, że ustalając, który organ gminy i województwa jest właściwy do wyznaczenia jednostki właściwej w sprawach świadczeń wychowawczych, należy się odwołać do treści przepisów art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy, które stosuje się wprost, nie odpowiednio. W świetle tych regulacji, oznacza to, że właściwym do wyznaczenia w danej gminie realizatora zadań z zakresu świadczeń wychowawczych jest odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawodawca wskazuje wprost, że upoważnienie do realizacji zadań z zakresu świadczeń wychowawczych wydawane przez wójta, burmistrza lub prezydenta, czy też marszałka województwa, musi mieć formę pisemną. Natomiast od uznania organu właściwego zależy, czy udzieli on upoważnienia w formie zarządzenia, czy też przybierze ono postać zwykłego pisemnego upoważnienia. Wskazał również, że przepisy ustawy nie zabraniają, aby wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy, wyznaczył daną istniejącą jednostkę organizacyjną jako realizatora tej ustawy oraz upoważnił kierownika lub pracowników właściwej jednostki do prowadzenia postępowań w sprawie świadczenia wychowawczego.

Według organu nadzoru, przepis art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie może być natomiast podstawą prawną do wydawania przez radę gminy uchwały, której przedmiotem jest wyznaczenie już istniejącej w danej gminie jednostki organizacyjnej do realizacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – jest to bowiem wyłączna kompetencja organu właściwego, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Kamienna Góra działała bez podstawy prawnej, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Uzasadnienie prawne

(…) Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., nie zachodzą.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy Kamienna Góra nie jest właściwa do wyznaczenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej, zaś w opisie naruszenia wskazywana jest indywidualna sytuacja skarżącej Gminy. Niezależnie od tej wadliwości skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Trafne jest podjęcie próby ustalenia treści w kontekście unormowań art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.). Zawarte w art. 53 ust. 1 zdanie drugie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odesłanie do m.in. art. 10 ust. 2 tej ustawy jest zgodne z ustrojowym modelem rozdziału kompetencji organów gminy. Z odesłania tego wynika, że w okresie do dnia wejścia w życie ustawy organ właściwy może upoważnić swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 10 ust. 2). Skoro z odesłania tego nie wynika, że organ właściwy, w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest właściwy do utworzenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego (art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze), to z mocy art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, właściwy do tego utworzenia jest organ stanowiący gminy (nie nadzorczy, jak to sformułował Sąd pierwszej instancji). Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wskazanie o jaki organ gminy chodzi w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tzn. organ właściwy, czy organ stanowiący, zależy od rodzaju podejmowanej czynności, którymi są wyznaczenie i utworzenie jednostki organizacyjnej.

Zasady techniki prawodawczej

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”:

Prawidłowa uchwała powinna posiadać:

a) tytuł odpowiadający jej treści,

b) numer oraz datę wydania aktu, przy czym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając w kolejności cyframi arabskimi numer uchwały, cyframi rzymskimi numer sesji rady gminy, powiatu, sejmiku województwa, na której podjęto uchwałę, oraz rok jej podjęcia,

c) podstawę prawną w postaci powołania się na konkretny przepis rozporządzenia bądź ustawy (normę kompetencyjną),

d) przepisy w następującej kolejności:

• ogólne,
• przepisy szczegółowe, tzn. zawierające dyspozycje, hipotezy i sankcje oraz określające adresatów,
• przepisy zmieniające, przejściowe i dostosowujące, uchylające,
• przepisy końcowe,

e) wskazanie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały,

f) podpis organu wydającego,

g) uzasadnienie i załączniki.

Przepisy uchwał, statutów oraz regulaminów z zasady nie powinny swoim brzmieniem powtarzać przepisów aktów wyższych rangą w hierarchii źródeł prawa.

Przykładowa uchwała Rady Miejskiej:

UCHWAŁA Nr XXXV/388/21
RADY MIEJSKIEJ WAŁBRZYCHA z dnia 29 kwietnia 2021 r.

w sprawie zwolnienia z opłaty i zwrotu części opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży za rok 2021 przedsiębiorców prowadzących punkty sprzedaży na terenie Gminy Wałbrzych

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 31zzca ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) Rada Miejska Wałbrzycha uchwala, co następuje:

§ 1.

Zwalnia się przedsiębiorców z obowiązku uiszczenia II i III raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm.), należnej w 2021 roku.

§ 2.

1. Przyznaje się zwrot 2/3 opłaty pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli jednorazowo w terminie do 31 stycznia 2021 r., opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm.) należną za rok 2021.

2. Ilekroć mowa o opłacie pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli ją jednorazowo do 31 stycznia 2021 r., należy przez to rozumieć przedsiębiorców, którzy wnieśli opłatę zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha nr XXXI/326/21.

§ 3.

Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Wałbrzycha.

§ 4.

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Konstrukcja paragrafu – czyli podstawowej jednostki redakcyjnej uchwał:

§ 1 – paragraf jeden

1. Ustęp pierwszy

   1) punkt pierwszy zakończony “;”, a ostatni w uchwale zakończony “.”

          a) litera a zakończona “,” a ostatnia zakończona “;”

                     > tiret pierwszy zakończony “,”, a ostatni zakończony “;”

Konsekwencje złego zredagowania uchwały

Konsekwencje wadliwości uchwał, zarówno pod względem redakcyjnym, jak i kompetencyjnym, określają przepisy ustaw ustrojowych. Sankcjami mogą być: stwierdzenie podjęcia uchwały z naruszeniem prawa, stwierdzenie istotnego bądź rażącego naruszenia prawa oraz stwierdzenie nieważności uchwały, co do czasu uprawomocnienia się decyzji organu nadzorczego, tj. Wojewody i Regionalnej Izby Obrachunkowej, skutkuje wstrzymaniem wejścia uchwały w życie.

Co ważne, ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu i samorządzie województwa dają prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, do zaskarżenia uchwały lub zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Akty prawa miejscowego stanowią ważną dla nas, obywateli, regulację prawną. Dlatego warto znać prawo lokalne i brać aktywny udział w jego tworzeniu.

Przykład z orzecznictwa:

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r.
I OSK 843/12

1. Każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. winien być potwierdzony i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy.

2. Samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał.

Uzasadnienie prawne

(…) W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Nadto wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 (u.s.g.) winien być „potwierdzony” i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, nb 1; s. 89, nb 2). Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 u.s.g. W zakresie zaspokajania „potrzeb mieszkaniowych” – tj. gminnego budownictwa mieszkaniowego (pkt 7) – poszczególne obowiązki i uprawnienia samorządu gminnego można wyinterpretować z treści norm zawartych w ustawie: Prawo budowlane, ustawie o gospodarce komunalnej, ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). (…)

Wskazanie podstawy prawnej przez Radę Miejską nie było staranne. (…) Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał (wyrok 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109, akceptowany przez A. Matana w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2010, uw. 2 do art. 101).