Prof. Jerzy Wratny: Rady pracowników – ekspertyza Instytutu Spraw Obywatelskich

Nadchodzi tsunami w świecie pracy. Sztuczna inteligencja, komputery kwantowe, 5G. Nowe technologie zmieniają wszystko – powoli, systematycznie i skutecznie. Gdy wieją wichry zmian, jedni budują mury, inni budują wiatraki – mówi przysłowie. Rady pracowników i akcjonariat pracowniczy są takimi wiatrakami.

Instytut Spraw Obywatelskich od 2006 r. prowadzi kampanię obywatelską na rzecz wzmocnienia rad pracowników. Z naszych doświadczeń wynika, że ustawa o radach pracowników wymaga pilnej nowelizacji. Dlaczego i jak to zrobić? Na te pytania odpowiada profesor Jerzy Wratny w ekspertyzie. Zachęcamy do lektury prezentowanych poniżej fragmentów i całości ekspertyzy, refleksji i czynów. 

9. Ocena realizacji ustawy w praktyce zakładów pracy

9.1.
Ogólnie można stwierdzić, że wdrożenie ustawy od początku jej obowiązywania przebiegało opornie, a z upływem lat sytuacja w tym zakresie nieustannie ulegała pogorszeniu.

Głównym źródłem informacji o  stosowaniu w praktyce zakładów pracy przepisów ustawy z 7 kwietnia 2006 r. były początkowo dane zamieszczone w rejestrze Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Opierając się na tym zasobie informacji, jak również na podstawie innych źródeł, już od pierwszych miesięcy obowiązywania ustawy proces jej wdrażania oceniany był nad wyraz krytycznie. I tak, według danych MPiPS na dzień 1 marca 2007 r., rady zostały powołane zaledwie w 1900 zakładach pracy na ok. 17 000 zakładów spełniających kryteria objęcia ich ustawą, co stanowiło zaledwie 8,9%. Do tej liczby należy dodać 4040 przypadków, w których strony (pracodawca i przedstawiciele pracowników) jeszcze przed wejściem w życie ustawy zawarły, z powołaniem się na jej projekt, porozumienia dotyczące uprawnień informacyjno-konsultacyjnych pracowników realizowanych w inny sposób niż poprzez instytucję rady pracowników.

Mnogość tego rodzaju porozumień w przeddzień wejścia w życie ustawy nasuwała podejrzenie, że w istocie rzeczy chodziło w nich o ominięcie celu ustawy.

Według danych MPiPS, ogólna liczba rad na koniec 2009 r. wynosiła 2981. Wzrost liczby rad nie wynikał jednak z większego zaangażowania pracowników i pracodawców w proces ich tworzenia, ale wiązał się przede wszystkim z upływem okresu przejściowego, gdy przepisy ustawy były stosowane do pracodawców zatrudniających co najmniej 100 pracowników, zaś po tej dacie objęto nimi pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników. Natomiast odsetek pracodawców, u których powołano rady w stosunku do ogółu zakładów pracy spełniających kryteria uzasadniające objęcie ich ustawą był znacząco niższy. Według danych Grupy INSPRO, zajmującej się monitorowaniem procesu tworzenia rad pracowników, 30 czerwca 2015 r. liczba rad wynosiła zaledwie 528, co stanowiło 2% zakładów pracy, w których rady, zgodnie z założeniami ustawy, powinny działać. [Cytuję za P. Ciompa, „Rady pracowników w Polsce – stan aktualny, problemy prawne i  społeczne, projekt nowelizacji” w: „10 lat rad pracowników w Polsce. Co dalej?”, opracowanie zbiorowe, Instytut Spraw Obywatelskich, Grupa INSPRO, Łódź 2016, s. 16.]

[…]

Wdrożenie ustawy następowało w warunkach zdominowania nowotworzonych instytucji przez związki zawodowe, w atmosferze niechęci pracodawców, bierności zatrudnionych oraz braku zainteresowania ze strony władz publicznych.

9.2
Z różnych źródeł, w tym z badań Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, wynika wniosek, że jedynym podmiotem rzeczywiście zainteresowanym utworzeniem rady pracowników były silne zakładowe organizacje związkowe. Związki jednak nie tyle współpracowały z radami, co wykorzystywały je dla własnych celów. Pozwalało im to na umocnienie wpływów w zakładzie pracy oraz na rozszerzenie kręgu działaczy chronionych przed zwolnieniem z pracy. Jednocześnie zmiana ustawy o informacji i konsultacji pracowniczej, dokonana w 2009 r. w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a polegająca na wyeliminowaniu formalnej roli związków zawodowych z procesu tworzenia rad, spowodowała spadek i tak już bardzo wątłej motywacji do skorzystania przez zatrudnionych z tego rodzaju partycypacji. W konsekwencji nastąpiło przyśpieszone obumieranie rad, ponieważ siłą sprawczą ich powstawania były w przytłaczającej większości przypadków organizacje związkowe, których wpływ na wybór członków rady po wejściu w życie znowelizowanej ustawy mógł być już tylko nieformalny.

9.3.
Niechęć pracodawców wobec rad pracowników wynikała z ich konserwatywnego nastawienia względem wszelkich instytucjonalnych form partycypacji. Nie dostrzegali oni przy tym korzyści, jakie mogą dla nich wynikać z lojalnie ułożonej współpracy z radą. Funkcjonowanie rad kojarzą oni przede wszystkim z koniecznością realizacji uciążliwych obowiązków związanych z ponoszeniem kosztów działalności oraz rozciągnięciem ochrony stosunku pracy na osoby spoza grona działaczy związkowych. Obawiają się także „wycieku” informacji poufnych, które członkowie rady pracowników mogliby pozyskać w trakcie kontaktowania się z kierownictwem przedsiębiorstwa. Na pracodawcach ciąży szereg zakreślonych terminami realizacji obowiązków związanych z organizacją wyborów do rady, które odczuwać mogą jako narzucone im biurokratyczne formalności. Przede wszystkim zaś są oni podmiotem obowiązków w zakresie udzielania informacji radzie i prowadzenia z nią konsultacji, a także w niektórych sprawach dotyczących załogi, których to obowiązków starają się unikać lub w ostateczności próbują potraktować je możliwie jak najbardziej zdawkowo.

Jak wykazała przeprowadzona w 2017 r. przez Państwową Inspekcję Pracy kontrola przestrzegania przepisów ustawy o  informowaniu pracowników, pracodawcy wyrażali przekonanie, że współpraca z  organizacjami związkowymi zwalnia ich z obowiązku prowadzenia dialogu z radą pracowników. Uzasadniano to nakładaniem się w dużym stopniu ustawowych kompetencji zakładowych ogniw związków zakładowych oraz rad pracowników.

Przytłaczająca większość pracodawców traktuje ustawę o radach pracowników jako akt prawny non existens. Tym samym pogwałcony zostaje również art. 183 kodeksu pracy, stanowiący jako podstawową zasadę prawa pracy obowiązek pracodawców tworzenia warunków umożliwiających korzystanie z przewidzianych regulacjami uprawnień m.in. do uczestniczenia pracowników w zarządzaniu zakładem pracy.

Wsparciem dla takiej postawy bywa pojawiające się w piśmiennictwie twierdzenie, zgodnie z którym powoływanie rad pracowników jest czysto fakultatywne. Jeśli zatem w danym zakładzie pracy nie ma, zdaniem pracodawcy, zapotrzebowania na utworzenie rady, to nie musi ona powstać. Jest to jednak pogląd uproszczony. Chociaż bowiem przepisy obowiązującej ustawy, jak i praktyka ich stosowania, zdają się tezę taką uzasadniać, to jednak stosowanie ustawy, będącej efektem wdrożenia instrumentu prawnego UE, nie może być oderwane od swojego pierwowzoru. Celem dyrektywy 2002/14 nie było zaś wysunięcie mglistego prawa-hasła, którego realizacja może być dowolnie utrudniana, ale było nim doprowadzenie do ustanowienia rzeczywistego systemu gwarantującego wszystkim pracownikom zatrudnionym w określonych dyrektywą zakładach pracy prawo do informacji i konsultowania posunięć pracodawcy.

9.4.
Należy się zgodzić z konkluzją wynikającą z kontroli PIP, iż „lekceważące traktowanie rad pracowników przez pracodawców (…) może w konsekwencji doprowadzić do tego, że taki rodzaj reprezentacji pracowników z czasem w ogóle przestanie funkcjonować”. Trzeba przyznać, że sami pracownicy, będący w założeniach głównymi beneficjentami rozwiązań zapewniających im prawo do uzyskiwania informacji oraz prowadzenia konsultacji w żywotnych dla załogi sprawach, nie wykazują zainteresowania tą formą reprezentacji. Nie posiadają oni bowiem wiedzy dotyczącej zasad organizowania się, a w szczególności nie znają przepisów ustawy o radach pracowników. Ani związki zawodowe, ani tym bardziej pracodawcy nie są skłonni do udostępniania załogom niezbędnych w tym zakresie informacji. Pracownicy nie rozumieją więc sensu powoływania rad i korzyści wynikających z partycypacji. Dodatkowo występuje u nich lęk przed szykanami pracodawcy, mogącymi w szczególności dotknąć grupę inicjatywną, wynoszącą 10% pracowników wnioskujących o zorganizowanie wyborów rady

9.5.
Również władze publiczne nie wspierają w  żaden sposób tworzenia i umacniania rad, mimo iż ustawa z  1996 r. stanowi w  założeniach podstawowy akt prawny w dziedzinie popierania partycypacji pracowniczej. Dotyczy to również wymiaru sprawiedliwości.

Szeroko komentowane w  swoim czasie było orzeczenie sądu odwoławczego w Gliwicach z 7 lutego 2012 r., który uznał, że spór wynikły z nierespektowania przez pracodawcę porozumienia o współpracy wygasł z chwilą upływu kadencji rady i musi być wszczęty powtórnie przez odnowioną w kolejnej kadencji radę działającą w niezmienionym składzie w sytuacji, gdy w pierwszej instancji (postanowienie Sądu Rejonowego z 21 lutego 2010 r.) zapadło korzystane dla rady orzeczenie zasądzające udostępnienie jej określonych informacji, a więc słuszność wniosku złożonego przez radę była bezsporna. Tego rodzaju wykładnia, przy znanej opieszałości sądów, w praktyce paraliżuje dochodzenie przez rady na drodze sądowej praw, które teoretycznie gwarantuje im ustawa.

10. Korzyści związane z partycypacją pracowniczą realizowaną za pośrednictwem rad pracowników

Korzyści te można rozpatrywać na poziome bardziej ogólnym, zogniskowanym na osobie pracownika korzystającego z  dobrodziejstw partycypacji, oraz w perspektywie, w której partycypacja jawi się potencjalnie jako wartość instrumentalna wobec różnych grup interesariuszy, w tym zwłaszcza wobec pracodawców.

Wspólnym, a  jednocześnie najogólniejszym celem różnych znanych rozwiązań mieszczących się w pojemnym pojęciu partycypacji pracowniczej, jest chęć zapewnienia pracownikom „najemnym” możliwości wyjścia poza charakterystyczny dla stosunku pracy układ pracy zależnej w jego „klinicznej” postaci, jaką jest zobowiązanie, w którym pracodawca sprawuje pewnego rodzaju władzę nad pracownikiem. Z drugiej natomiast strony, pracownik znajduje się pod opieką państwa i organizacji pracowniczych, co zapewnia swoistą równowagę miedzy stronami tej więzi prawnej. Partycypacja przyczynia się pod pewnymi względami do osłabienia paradygmatu zależności na rzecz ideału upodmiotowienia pracownika w środowisku pracy. Upodmiotowienie oznacza stworzenie takich warunków, aby czuł się on, w jakimś stopniu, współgospodarzem swojego warsztatu pracy

Mówimy o osłabieniu, a nie o przezwyciężaniu tradycyjnego paradygmatu zależności, ponieważ świadczenie pracy w sytuacji podporządkowania pozostaje co do istoty niezmienną, chociaż występującą z różnym natężeniem, cechą stosunku pracy. Nadal też, nawet w warunkach rozbudowanych urządzeń i  praktyk partycypacyjnych, to pracodawca pozostaje podmiotem zarządzającym zakładem pracy, do czego uprawnia go tytuł własności lub powierzona mu funkcja, zaś pracownikom przypada co najwyżej rola współzarządzających w szerokim sensie tego słowa. Trudno jest jednak zaprzeczyć, że partycypacja zmienia zasadniczo pozycję ludzkiego „czynnika produkcji”.

[…]

Z punktu widzenia aksjologii wartością leżącą u podstaw rozwiązań partycypacyjnych, w tym ustanowienia rad pracowników, jest godność osoby. Dopuszczenie pracowników do uczestnictwa w sprawach zakładu pracy stanowi w swojej czystej, bezinteresownej postaci przejaw uwrażliwienia na tę wartość. Stanowi ona niedającą się pominąć podstawę praw człowieka w znaczeniu zarówno moralnym, jak i ściśle prawnym. Na tę kategorię zwraca się uwagę w preambułach do zbiorów praw człowieka oraz w dokumentach społecznego nauczania Kościoła. Pod tym względem występuje iunctim między wypowiedziami płynącymi z różnych źródeł ideowej narracji. Pojęcie niezbywalnej godności osoby zawiera w sobie otwarcie na kategorię praw przyrodzonych przysługujących każdemu człowiekowi. W takiej też perspektywie należy postrzegać prawo do uczestnictwa, w tym w sprawach związanych z pracą, jako jeden z podstawowych postulatów oparcia ustroju społecznego na pryncypiach etycznych.

[…]

Najłatwiej jest zidentyfikować interes pracowniczy, który ma wymiar tak indywidualny, jak i zbiorowy, dotyczący całej załogi lub jej części. Interes pracowników dotyczy trzech sfer o podstawowym i egzystencjonalnym znaczeniu, którymi są: wiedza, udział we władzy i dochód, a w dalszej sekwencji także praca rozumiana jako stabilizacja zatrudnienia. Partycypacja dostarcza wiedzy o sprawach przedsiębiorstwa, a człowiek poinformowany postępuje bardziej racjonalnie niż ktoś nie rozumiejący okoliczności, w jakich przyszło mu działać. Pozyskiwanie informacji stanowi z kolei przesłankę uczestniczenia w procedurach decyzyjnych w sposób zróżnicowany zależnie od stopnia partycypacji, z korzyścią dla załogi w konfrontacji z realiami ekonomicznymi. Last but not least, partycypacja ma także znaczenie psychologiczne dla dobrostanu pracowników; przyczynia się do wzrostu komfortu i zadowolenia z pracy, wpływa pozytywnie na samoocenę, stępia ostrze konfliktów i eliminuje bądź łagodzi stres doświadczany przez pracowników.

Jednak pracodawca również może odnieść liczące się korzyści, we współpracy z pracownikami lub ich przedstawicielami. Najogólniej można stwierdzić, że partycypacja sprzyja integrowaniu się załogi i poszczególnych jej członków z celami przedsiębiorstwa. W opisie wyników badań empirycznych podkreśla się pozytywny wpływ partycypacji na funkcjonowanie komunikacji wewnątrz organizacji gospodarczej. Procesy decyzyjne w firmie stają się bardziej przejrzyste, z korzyścią nie tylko dla strony pracowniczej, ale i pracodawczej. Z  perspektywy ekonomicznej zwraca się uwagę na obniżenie w przedsiębiorstwach tzw. kosztów transakcyjnych i przyrost kapitału społecznego. Pracownicy, wobec których respektuje się prawo do uczestnictwa, są bardziej kreatywni i zaangażowani w pracy, co przekłada się na wielorakie korzyści z punktu widzenia organizacji gospodarczej i jej kierownictwa.

Dzięki zaangażowaniu pracowników w procesy decyzyjne wewnątrz zakładu pracy może wzrosnąć dochód przedsiębiorstwa (według badań amerykańskich: nawet o 40%), zyskuje na znaczeniu konkurencyjność przedsiębiorstwa na coraz bardziej wymagających rynkach.

Partycypacja przyczynia się do umocnienia pokoju społecznego w zakładzie pracy. Efekty te zależą jednak nie tylko od odpowiednich rozwiązań instytucjonalnych, ale od wykazania przez obie strony – przedstawicielstwa załogi oraz pracodawcy – szczerej woli lojalnej współpracy. W przeciwnym razie układ wzajemnych powiązań może się okazać patologiczny. Korzyści mogą odnosić także inne grupy interesariuszy: członkowie organów zarządzających i nadzorczych w spółce, akcjonariusze, a pośrednio także interesariusze zewnętrzni, tj. firmy kooperujące, konsumenci itp.

Można wreszcie mówić o pozytywnym wpływie partycypacji na ogólny stan gospodarki, a więc o korzyściach z punktu widzenia dobra wspólnego. Im lepsza kondycja poszczególnych zakładów pracy, tym zdrowsza, silniejsza i bardziej konkurencyjna jest gospodarka narodowa jako całość, co zwiększa dobrobyt społeczeństwa. W literaturze podkreśla się w szczególności tezę, że partycypacja pracownicza przyczynia się do zachowania pokoju społecznego nie tylko lokalnie, ale także w szerszej skali.

Kluczowe znaczenie z punktu widzenia określenia roli odgrywanej przez instytucje uczestnictwa pracowników w zarządzaniu zakładem pracy, w tym działania rad pracowników i korzyści wynikających z ich funkcjonowania, ma odróżnienie partycypacji pracowniczej od aktywności związków zawodowych.

Obie formy reprezentacji służą interesom pracowniczym, lecz paradygmaty ich działania są odmienne. Rolą związków zawodowych, będących najstarszą formą reprezentacji pracowniczej, której podstawowe znaczenie dla świata pracy nie podlega zakwestionowaniu, jest obrona pracowników w obliczu przewagi pracodawców, co częstokroć prowadzi do sytuacji konfliktowych i twardego przetargu przy stanowieniu autonomicznego prawa pracy. Rolą natomiast przedstawicielstw partycypacyjnych jest współdziałanie, a niekiedy współrozstrzyganie wraz z pracodawcą spraw zakładowych w duchu współpracy, z zapewnieniem korzyści dla pracowników na ogół w dłuższej perspektywie czasowej. To sprawia, że charakter prawny obu rodzajów przedstawicielstwa, przedmiot, ich aktywność, jak też niekiedy doraźne cele, różnią się od siebie. Standardem europejskim jest powierzenie funkcji partycypacyjnych gremiom niezwiązkowym pochodzącym z wyboru całej załogi, chociaż wpływ związków na kształtowanie składu i działalności tych gremiów – formalny bądź częściej nieformalny – ma niewątpliwie miejsce w praktyce.

Tym samym związki również mogą odnosić korzyści z  działalności rad pracowników, jeśli np. za pośrednictwem rad poznają, niezastrzeżone obowiązkiem dochowania poufności, informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej pracodawcy, które mogą spożytkować w swojej działalności.

prof. Jerzy Wratny: Rady pracowników – ekspertyza Instytutu Spraw Obywatelskich (całość)