Sklejamy Polskę! Inicjatywa ustawodawcza obywateli – raport Instytutu

Polska jest jedna. Gdy jednak patrzymy na wynik wyborów prezydenckich w 2020 r., okazuje się, że Polski mamy dwie.

Od 2004 roku zespół Instytutu Spraw Obywatelskich skleja Polskę – pracą organiczną, obywatelską, wieloletnią. Dbamy o dobro wspólne. O to bardziej namacalne dobro, jak bezpieczna żywność, czyste powietrze czy dostęp do informacji. Ale i o dobro, dla wielu abstrakcyjne, jak obywatelska inicjatywa ustawodawcza, referendum czy rada pracowników.

Sklejanie Polski nie przysparza popularności, rozgłosu czy orderów. A już z pewnością nie przysparza, jak niektórzy sądzą, góry pieniędzy. Wymaga odwagi, cierpliwości i oswojenia dyskomfortu. Pamiętam, kiedy w 2012 roku zaprosiliśmy przeciwników i zwolenników aborcji do wspólnej pracy nad projektem nowelizacji ustawy o Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej (OIU). Tłumaczyliśmy, że instytucja OIU jest jedna, służy wszystkim, bez względu na światopogląd i podziały polityczne. Niestety, strony nie chciały usiąść przy jednym stole. Osiem lat później, przy jednym stole, w panelu eksperckim, pracują nad ustawą przedstawiciele środowisk „STOP NOP” i „Szczepimy, bo myślimy”.

Czy Prezydent Andrzej Duda złoży nasz projekt ustawy o OIU do parlamentu, jako prezydencką inicjatywę ustawodawczą? Czy będzie możliwa wspólna praca nad projektem, ponad podziałami partyjnymi, w Sejmie i Senacie? Czy media z różnych stron politycznej barykady będą rzetelnie mówić o naszej inicjatywie?

Odpowiedzi na te pytania są przed nami. Być może do pozytywnej odpowiedzi na nie przyczyni się niniejszy raport. Jest on podsumowaniem rocznych badań ekspertów z Uniwersytetu Gdańskiego oraz Uniwersytetu Łódzkiego, zrealizowanych w ramach projektu „Obywatele Decydują”. Wsparcia finansowego naszym działaniom udzieliło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

Marzy mi się silne państwo, silne siłą instytucji takich, jak Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza. Marzy mi się jedna Polska, zjednoczona jednością obywateli dbających o dobro wspólne. Dlatego razem będziemy sklejać Polskę.

Rafał Górski
Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich

Piotr Uziębło: Inicjatywa ustawodawcza obywateli – wprowadzenie

Inicjatywa ustawodawcza obywateli przez już ponad 20 lat jej obowiązywania w polskim porządku prawnym stała się jego istotnym elementem.

Można stwierdzić, że od czasu wejścia w życie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli w 1999 r. [1] regularnie podejmowane są próby wnoszenia oddolnych projektów obywatelskich.

Co prawda większość z nich kończy się niepowodzeniem, głównie z racji trudności z zebraniem wymaganej prawnie liczby podpisów, jednak część projektów trafia do marszałka Sejmu i staje się przedmiotem prac parlamentarnych. Niestety tylko pojedyncze takie projekty ostatecznie są przyjmowane jako ustawy i tym samym stają się częścią krajowego porządku prawnego. Badania prowadzone w ramach projektu „Obywatele decydują” mają służyć zapewnieniu lepszych możliwości wykonywania obywatelskiego prawa do wnoszenia projektu ustawy, co przede wszystkim wiąże się z koniecznością modyfikacji aktów normatywnych regulujących tę kwestię.

Nie dokonując kompleksowej analizy rozwiązań prawnych normujących inicjatywę ustawodawczą obywateli, we wstępie chcemy wskazać te elementy, które w praktyce ustrojowej budzą największe kontrowersje.

Pierwszym z nich jest jakość projektów obywatelskich, w stosunku do których – co krytykowano w doktrynie – nie wprowadzono żadnej liberalizacji w zakresie stawianych wymogów [2]. Z racji tego, że często są one przygotowywane przez osoby niemające dostatecznej wiedzy z zakresu legislacji, można znaleźć niedoskonałości w sformułowaniu proponowanych przepisów. Złagodzeniem tego zjawiska jest fakt, że w dużej mierze projekty oddolne mają charakter nowelizujący, a więc owe niedoskonałości nie mogą być uznane za poważne, nienadające się do wyeliminowania w toku prac parlamentarnych. Gorzej wygląda natomiast sposób przygotowywania uzasadnień do projektów. Często są one ogólnikowe, a także wątpliwe z punktu widzenia rzetelności. Najlepszym przykładem jest tu bardzo ogólne określanie skutków finansowych wejścia w życie takich ustaw [3]. Usprawiedliwieniem nie jest tu fakt, że w wielu przypadkach podobne wady obciążają projekty innych wnioskodawców, przede wszystkim projekty wnoszone przez posłów.

Druga kwestia rodząca problemy praktyczne dotyczy tworzenia komitetu inicjatywy ustawodawczej. Ustawodawca wprowadził zasadę, że jego nazwa powinna zostać uzupełniona o pełny tytuł wnoszonego projektu ustawy i powinna figurować na kartach przeznaczonych do zbierania podpisów. Z praktycznego punktu widzenia nie zawsze jest to rozwiązanie słuszne, szczególnie gdy tytuł takiego projektu jest skomplikowany. Warto dodać, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 2010 r. [4] stwierdził w odniesieniu do obowiązku opatrzenia karty do zbierania podpisów nazwą komitetu, że „skoro ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem »pełnej nazwy komitetu«, jak uczynił to w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, to – dla uniknięcia dwukrotnego wpisywania na karcie tytułu projektu ustawy – zezwolił na wpisanie jedynie nazwy komitetu”.

Inny problem pojawiający się przy zgłaszaniu zawiadomienia o utworzeniu komitetu dotyczy dokumentów, które winny zostać przedstawione marszałkowi Sejmu wraz z takim zawiadomieniem. Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli stanowi w art. 6, że w zawiadomieniu podaje się: pełną nazwę komitetu oraz dokładny adres jego siedziby; imiona i nazwiska, adresy zamieszkania i numery ewidencyjne PESEL członków komitetu  oraz imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. Ponadto do zawiadomienia załącza się projekt ustawy wraz z wykazem 1000 podpisów popierających go obywateli. Rodzi się jednak pytanie, czy w przypadku powyżej wskazanych danych wystarczy ich podanie, czy też konieczne jest też dostarczenie dokumentacji potwierdzającej przystąpienie do komitetu oraz zgodę na zostanie jego pełnomocnikiem, względnie zastępcą pełnomocnika.

[…]

Inny problem dotyczy konieczności zebrania 1000 podpisów osób popierających projekt ustawy, zaliczanych do konstytucyjnie wymaganych co najmniej 100 tys. podpisów.

Poparcie takie jest udzielane bowiem samej idei projektu, a nie jego konkretnemu brzmieniu, gdyż to może być w tym czasie zmieniane w sposób w zasadzie dowolny [6]. Nie ma natomiast wątpliwości, że zebranie większej liczby podpisów niż rzeczony 1000 pozwala na zaliczenie ich wszystkich do liczby konstytucyjnie wymaganej [7]. Byłoby to bowiem obejście ustawy, limitującej przecież czas zbierania podpisów. Dodać też trzeba, że ustawodawca stworzył przepisy wewnętrznie sprzeczne, gdyż w art. 6 ust. 1 wyraźnie wskazuje na konieczność zebrania 1000 podpisów poparcia dla projektu, co jest warunkiem przyjęcia zawiadomienia przez marszałka Sejmu, zaś w art. 8 ust. 2 podkreśla, że zbieranie podpisów obywateli popierających projekt ustawy może rozpocząć się po ogłoszeniu w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim faktu nabycia osobowości prawnej, co następuje dopiero po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu.

Jedynym wyjściem z tej sytuacji jest uznanie, że przepis art. 6 ust. 1 stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji z art. 8 ust. 2. W przeciwnym wypadku doszłoby do błędnego koła, które uniemożliwiałoby generalnie wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli [8]. Problemy praktyczne pojawiają się również po przyjęciu przez marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, względnie po wydaniu analogicznego postanowienia w tej sprawie przez Sąd Najwyższy rozpatrujący skargę na odmowne postanowienie marszałka. Pierwszy z nich dotyczy możliwości zmiany projektu ustawy. Przepis art. 7 ust. 2 stanowi bowiem, że „od dnia przyjęcia (…) zawiadomienia (…) do dnia wniesienia projektu ustawy” przez obywateli treść projektu nie może być zmieniona. Teoretycznie więc aż do czasu wydania stosownego postanowienia projekt może być modyfikowany. Jeśli jednak podejść do tego racjonalnie, odwołanie się do wykładni językowej byłoby tu niewłaściwe, gdyż stwarzałoby możliwość, że projekt, który był podstawą wydania postanowienia o przyjęciu zawiadomienia, nie odpowiadałby temu, który po zmianach dokonanych przez komitet funkcjonowałby w obrocie prawnym. Konieczne jest więc przyjęcie wykładni celowościowej, że tekst projektu, który będzie stanowił podstawę weryfikacji, musi być tym tekstem, który stanowił podstawę wydania postanowienia.

[…]

W Polsce w dalszym ciągu zbiórka podpisów poparcia prowadzona jest w sposób tradycyjny.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy „obywatel udziela poparcia projektowi ustawy, składając na wykazie, obok swojego imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis. Na każdej stronie wykazu musi znajdować się nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia”. Ponadto w miejscu, w którym zbiórka jest prowadzona, musi zostać wyłożony projekt ustawy, z którym każdy zainteresowany ma prawo się zapoznać. W praktyce jednak niezwykle rzadkim zjawiskiem jest analizowanie projektu przez podpisujących w miejscu, w którym odbywa się zbiórka. Zresztą nie przewidziane zostały żadne sankcje prawne za brak wyłożenia projektu w takim miejscu. W mało precyzyjny sposób uregulowana została w ustawie kampania promocyjna. Odwołanie do  prowadzenia jej w sposób analogiczny do prowadzenia kampanii wyborczej, a więc zgodnie ze stosownym rozdziałem aktualnej ustawy wyborczej (obecnie kodeksu wyborczego), nie jest rozwiązaniem najszczęśliwszym, tym bardziej że regulacje prawa wyborczego podlegają dynamicznym zmianom. Prowadzi to też do poważnych problemów.

Tytułem przykładu można wspomnieć, że w ordynacji wyborczej z 2001 r. zakaz odpłatnego zbierania podpisów regulowany był poza rozdziałem dotyczącym kampanii wyborczej, co można było interpretować jako swoiste dopuszczenie wynagradzania osób, które zbierają podpisy pod obywatelskim projektem ustawy [11].

[…]

Konkludując, regulacje ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli na poziomie ich generalnej oceny mogą być uznane za idące we właściwym kierunku, jednakże liczne rozwiązania szczegółowe można uznać za niedopracowane, a także często nie sprawdzają się one w praktyce.

Do tego brakuje kompatybilnych z powyższą ustawą rozwiązań w regulaminach Sejmu i Senatu, co dodatkowo komplikuje funkcjonowanie inicjatorów postępowania ustawodawczego w parlamentarnej fazie prac nad projektem obywatelskim. Wszystko to skłania do postawienia tezy, że konieczne jest znowelizowanie polskiego prawa w zakresie realizacji inicjatywy ustawodawczej obywateli. Planem minimum jest korekta ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Natomiast plan maksimum to kompleksowe zmiany we wszystkich aktach, które odnoszą się do tego zbiorowego prawa obywatelskiego.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli – raport Instytutu Spraw Obywatelskich, 2020 (całość)

Przypisy:

1. Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (tj. z 2018 r., poz. 2120).

2. Zob. P. Borski, Inicjatywa ludowa instrumentem presji na prawodawcę?, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 7–8, s. 61.

3. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2005, s. 231–232.

4. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2010 r., III SO 16/10 (OSNP 2012/3–4/55)

6. Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 2011 r., III SO 3/11 (OSNP 2012/13–14/185).

7. M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner,
Warszawa 2002, s. 656.

8. Warto dodać, że sprzeczność ta wynika z poprawek Senatu do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli – wprowadził on poprawkę tylko do jednego z tych dwóch przepisów; por. P. Winczorek, Obywatele wnoszą projekt ustawy, „Rzeczpospolita” z dnia 23 sierpnia 1999 r.

11. Zob. M. Herrmann, A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Obywatele decydują: obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania
postaw obywatelskich, Łódź 2017, s. 60.