Staniszkis, Zybała: Szanse Polski. Nasze możliwości rozwoju w obecnym świecie
Spotęgowanie szans rozwojowych Polski w najbliższych latach wymaga nowego myślenia o władzy. Powinno ono umożliwić zrozumienie sieciowego charakteru zarządzania i rządzenia obecnego w dzisiejszym świecie. W sieciach współpracy różnych międzynarodowych podmiotów – państw, organizacji, instytucji – zapadają najważniejsze decyzje (ze Wstępu).
Dziękujemy za udostępnienie fragmentu do publikacji. Zachęcamy do lektury całej książki.
[…]
Władza fasadowa
– Trudno nie zgodzić się z coraz częściej wyrażaną opinią, że aby pokonać trudności rozwojowe Polski, potrzebna jest sanacja państwa. To właśnie z perspektywy dobrze funkcjonującego państwa powinny być widoczne długoterminowe szanse i zagrożenia kraju.
– Zasadnicza reforma państwa jest potrzebna, aby eliminować rozziew między racjonalnością skali mikro i makro. Mamy dziś 550 tysięcy urzędników, co oznacza, że jest ich znacznie więcej niż w czasach komunistycznych. Wiele struktur jest niepotrzebnych, jak choćby powiaty, które aby uzasadnić swoje istnienie, sztucznie komplikują proces podejmowania decyzji. Przede wszystkim jednak struktury polskiej administracji najwyższego szczebla nie są dopasowane do struktur unijnych, co powoduje, że ma ona trudności w efektywnym reprezentowaniu naszego interesu w Unii Europejskiej. Polscy urzędnicy muszą stać się częścią unijnego obiegu informacji. Wówczas będą mogli odpowiednio szybko reagować na sygnały płynące stamtąd i zabezpieczać narodowe interesy w trakcie konstruowania tam różnych wspólnotowych rozwiązań. Oni muszą umieć wstrzelić się z naszym punktem widzenia, zanim dana propozycja stanie się decyzją, czyli kiedy do gry wejdą politycy uprawnieni do podejmowania ostatecznych decyzji.
Tylko nasi urzędnicy, będąc wewnątrz filarów unijnych polityk, mogą na bieżąco – niejako od dołu – kontrolować swoich unijnych odpowiedników. Mogą oni także odpowiednio wcześnie i profesjonalnie negocjować przygotowywane w unijnej administracji procedury. U nas cały ten proces decyzyjny „idzie” przez polityków. W szarej strefie między unijną a naszą administracją pracuje Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który administracyjnie przydziela resortom zadania płynące z Brukseli. Tracimy czas. Marnują się kompetencje. Europeizacja administracji rządowej wymaga uznania, że dziś urzędnik ma władzę samodzielnych decyzji, a rola polityki kurczy się. Trzeba też zrozumieć, że naszym interesom szkodzi chaotyczny sposób współdziałania z Unią, na przykład puszczanie dyrektyw w tryby naszego parlamentu – jak projekt ustawy, co tworzy nielegalne, chaotyczne, wewnętrznie sprzeczne prawo. Powstaje dżungla, w której rozgrywającymi są firmy prawnicze.
Potrzebujemy zatem bardzo pilnej reformy państwa, która równocześnie tworzyłaby wielowarstwową i rzeczywiście profesjonalną administrację. Tymczasem dalej widzimy upartyjnianie państwa.
Działo się to także za rządów Marka Belki, a sposobem były manipulacje podczas konkursów na najwyższe stanowiska w służbie cywilnej w ministerstwach i urzędach państwowych. SLD instalowało swoich ludzi wszędzie tam, gdzie mogło, a ich kwalifikacje są często, niestety, bardzo niskie.
– Błędy popełnione w trakcie budowania państwa po 1990 roku sprawiły, że jak Pani głosi: w Polsce już nie ma władzy.
– Formalnie wciąż ją mamy, ale ona nie panuje. Dba już tylko o swoje interesy i walczy o własne przetrwanie. Natomiast nie mamy systemu rządzenia. Władza nie jest zdolna do rozwiązywania najpoważniejszych problemów. Stąd dryfowanie i kumulowanie problemów, a nie ich rozwiązywanie.
– Nasza władza jest fasadowa w tym sensie, że gołym okiem widzimy, że nie radzi sobie z zarządzaniem w kluczowych dziedzinach: w sferze publicznej, administracji, wymiarze sprawiedliwości. Czy w dobie globalizacji nie rodzi to zagrożenia pewnego odpaństwowienia naszego terytorium?
– Państwo tracące władzę i wpływ na swoim obszarze potencjalnie rodzi wielkie zagrożenie. Aby nie rozpadało się, musi umieć zachować jakiś sens całości dla ludzi i pełnić rolę punktu odniesienia dla nich. Musi jednak pojawiać się w pewnym symbolicznym dyskursie, w tym dyskursie demokratycznym, ale ze świadomością jednak jego granic. Wymiar państwa nie może już zamykać się wyłącznie w tradycyjnym rytuale i żonglowaniu hasłami wyborczymi. Państwo dziś to przede wszystkim sztuka „penetracji”, czyli umiejętność wprowadzania interesu reprezentowanej przezeń wspólnoty w mechanizmy decyzji podejmowanych na jego terytorium i – w coraz większym stopniu – poza nim, na przykład w UE.
Państwa narodowe stoją dzisiaj przed olbrzymimi wyzwaniami. Muszą zmieniać swoje struktury, aby podtrzymać pewien zakres władzy w dobie wzrastającego wpływu globalnego biznesu na rządzenie. Przede wszystkim nie stanowią już one zwartego podmiotu politycznego, a bardzo skomplikowaną sieć struktur z profesjonalistami i fachowcami. Ponadto państwa łączą też wyodrębnione z siebie fragmenty i tworzą ponadpaństwowe pajęczyny czy układy korespondujące i współpracujące. Zwłaszcza takie państwa jak Polska muszą umieć efektywnie wpasowywać się w pajęczyny ponadnarodowych struktur, po to, aby szukać w nich sposobów realizacji swoich interesów.
W naszym wypadku kluczową rolę powinien odgrywać ośrodek analiz strategicznych, który byłby zdolny do koordynowania procesu wchodzenia Polski w szersze układy polityk europejskich. A bezpośrednio ma wchodzić w nie nasza służba cywilna, która pracując w krajowych pasmach kompetencji, powinna stawać się częścią pasm administracji UE. Dzięki temu państwo może być zdolne – poprzez swoich urzędników – do stałego kontrolowania, czy polskie interesy są respektowane w pajęczynach europejskiej władzy. Trzeba być w nich ostrożnym. Unijni biurokraci próbują bowiem wytworzyć nowy, ponadpaństwowy model lojalności rozumianej jako przeciwwaga dla „egoizmów” narodowych. Posługują się w tym na przykład argumentem „profesjonalności” swoich decyzji. Nasze państwo powinno być jednak na tyle skonsolidowane, aby mogło samo ustanowić warunki brzegowe swojego interesu narodowego w unijnych strukturach. Zależeć to będzie od jakości naszych kadr i efektywności monitorowania tego, co dzieje się w Unii. A więc niezbędne jest wytworzenie profesjonalnego, transparentnego, uczciwego państwa, zdolnego do zeuropeizowanego zarządzania publicznego…
– …no tak, ale to nie wychodzi.
– Nie wychodzi, bo wciąż nie ma świadomości środków, które możemy użyć, a nawet celów, które chcemy osiągnąć jako zbiorowość. Nie dostrzega się kluczowych elementów państwa, które zapewniają mu jego siłę.
[…]
Niemoc państwowa
– Dlaczego po 1990 roku nie doszło do powstania silnego, świadomego swojej odpowiedzialności, państwa?
– Jak już wspominałam, politycy byli oporni w uznaniu granic swojej bezpośredniej władzy, a ponadto nie mieli wizji rozwoju kraju na kilkanaście lat do przodu. Większość z nich nie potrafi posługiwać się kategoriami myślenia i rozumienia, które wymykają się potocznym pojęciom. Rzecz w tym, że dzisiaj rządzenie i związane z nim kwestie ekonomiczne i instytucjonalne są zbyt skomplikowane, aby można je było rozumieć potocznymi pojęciami. Tu trzeba już operować głębszymi formułami, trzeba mieć wiedzę na temat doświadczeń różnych krajów, historii gospodarczej, aby nie popełniać tych samych błędów.
Trzeba też rozumieć, że te same rozwiązania i instytucje mogą wywoływać inne konsekwencje w różnych państwach i w różnym czasie. Konieczny jest też dystans do propozycji płynących z zagranicy, bo one zwykle motywowane są partykularnymi interesami.
Równocześnie trzeba rozumieć logikę form instytucjonalnych, nową sieciową Unię Europejską, a także patrzeć na transformację jako przechodzenie od jednej struktury do drugiej, a nie jako ruch z jednego punktu wyrażonego symbolicznie do drugiego. Dziś ważna jest przede wszystkim sterowność. Chodzi w niej o kreowanie takich instytucji i powiazań między nimi, aby system jako całość rozwijał się, nie obciążając nadmiernie pewnych grup społecznych przy optymalnym wykorzystaniu własnych atutów.
– Bez większego profesjonalizmu w polityce nie poradzimy sobie w dzisiejszym świecie.
– Gołym okiem widać, jak dalece polityka jest u nas uprawiana w sposób magiczny. Mamy cykle sakralizacji, w których wynosi się kogoś czy jakąś partię do władzy. Potem przychodzi czas wyczekiwania i w końcu pod wpływem rozczarowania następuje desakralizacja. I znowu nadchodzi faza wyczekiwania na kogoś, kto stworzy kolejne złudzenia, którymi będziemy mogli się pocieszyć przez chwilę. Ponadto w dyskusjach politycznych wraca się też wciąż do poszukiwania „grzechu pierworodnego” – Okrągły Stół, brak dekomunizacji i lustracji – w czym jest sporo racji, ale dotkliwie brakuje analizy samej transformacji. Klasa polityczna ucieka od tego, bo boi się oskarżeń o współodpowiedzialność. Ponadto wszystko dzieje się w tumanach symboliki, która staje się pusta, bo nie prowadzi do rozwiązywania kumulujących się problemów, a nawet – do ich dostrzeżenia.
Problem w tym, że partie polityczne patrzą na problemy bardziej jak na okazję do pokazania swojej tożsamości, niż jak na zadanie do rzeczywistego rozwiązania i ulżenia ludziom. Nie szukają pojęć, które pozwalają analizować otaczającą rzeczywistość, ale szukają znaków, które dają złudzenie, że politycy komunikują się ze społeczeństwem. Ponadto trudno u nas dostrzec cykle ze wznoszącą się spiralą, w której następowałby proces uczenia się nowych rzeczy. Mamy tylko cykle zamknięte, powtarzanie tych samych faktów, ale w zamkniętym obiegu, bez umiejętności kumulowania wiedzy. Przy czym są pewne wydarzenia, które jak gdyby burzą symboliczną mapę odniesień i tworzą nową. Nie ma na niej ciągłości.
Nasza praktyka polityczna niszczy racjonalność działania. Ale mamy już ludzi ze służby cywilnej, którzy myślą o władzy w sposób problemowy. Oni wiedzą, jak wiele zależy od instytucji i struktur z ich „wewnętrzną” racjonalnością. Ale funkcjonują w dominującej mentalności i praktyce kształtowanej przez polityków.
– Dlaczego partie polityczne nie stały się takimi wehikułami programowymi produkującymi poważne rozwiązania najbardziej dolegliwych trudności, o których Pani już wcześniej mówiła.
– Zabrnęliśmy w pewien magiczny krąg politykowania, który polega na żonglowaniu symbolami czy emocjami. Z jednej strony nie wnosi to wiele do rzeczywistego myślenia polityków w kategoriach wartości, a tym bardziej nie oznacza ich zdolności do rozwiązywania realnych problemów. Politycy powinni zdobyć się na to, aby wyodrębnić z bieżącej, a więc i najbardziej niszczącej walki partyjnej te obszary, które są najistotniejsze dla rozwoju kraju. Ponadpartyjny konsensus powinien objąć choćby sprawę zatrzymania w kraju młodych ludzi, którzy są najlepiej przygotowani do funkcjonowania w sieciowych układach dzisiejszej globalnej gospodarki i mogą szukać szczęścia niemal wszędzie. Ponadto pewien konsensus powinien powstać też w sferze polityki społecznej. Mamy już tak duże obszary wykluczenia społecznego, że walka z nimi powinna być sprawą ponadpartyjną. Najbiedniejsi nie powinni mieć poczucia, że są zupełnie sami. To jest niszczące dla wszystkich, nawet dla tych, którym na razie powodzi się dobrze. Ważne byłoby wciąganie w pomoc samorządów na poziomie gmin, bo tam jest jednak jakaś możliwość kontroli. To samo dotyczy wciągania przeciętnych obywateli. Pieniądze, które teraz idą w te wszystkie organizacje pozarządowe (NGO-sy) powinny trafiać tam, gdzie jest widoczna rzeczywista oddolna działalność.
– Jak zatem, po tylu błędach popełnionych w przeszłości, znaleźć patent na politykę, która stwarzałaby szansę na realizację naszych interesów, uwikłanych już mocno w globalne zależności?
– Potrzebna jest silna świadomość własnej odrębności w przestrzeni ponadnarodowej, a także odwaga do odzyskania poczucia zdolności realizowania własnego interesu. Trzeba też zdobywać się na odwagę wprowadzania pewnych regulacji i nie bać się ewentualnych krótkoterminowych strat. Przykładem jest tu wspominana już w naszej rozmowie sprawa cen transferowych. Politycy nie uregulowali tego problemu z powodu strachu, że kapitał zagraniczny odpłynie, jeżeli będziemy próbowali wyegzekwować od niego należne nam podatki dla naszej sfery publicznej. Ale jest to błędne założenie, bo nie potrzebujemy kapitału, który działa jak łupieżca, a chronienie go łamie zasady wolnego rynku, demoralizuje, co w dłuższej perspektywie ma jeszcze bardziej katastrofalne skutki dla gospodarki.
Musimy wstrzelić się też w instancje decyzyjne, które kreują porządek instytucjonalny w Unii i w światowej gospodarce. To waśnie zdolność do udziału w tworzeniu reguł przesądza o powodzeniu czy niepowodzeniu danego kraju. W tym sensie mniejsze znaczenie ma dla nas – wbrew pozorom – zabieganie o pozyskanie unijnych pieniędzy, ponieważ redystrybucja rodzi czasami większe koszty niż brak tych transferów. One łamią bowiem reguły. Tymczasem my musimy umieć przede wszystkim tak wpływać na warunki działania unijnej gospodarki, żeby jej reguły odpowiadały naszym interesom, związanym z naszą lokalną skalą, stadium rozwoju, atutami.
Problem w tym, że nasi politycy za mało radykalnie bronią korzystnych dla nas regulacji. Przegrali w staraniach o dostęp naszych rzemieślników do unijnego rynku usług, czy w sprawie patentów. Politycy nie zaufali własnym urzędnikom, którzy mają lepsze argumenty, dysponują większą wiedzą na temat znaczenia konkretnych rozwiązań. W tym sensie grupą, na której można się oprzeć, są przede wszystkim profesjonaliści, którzy widzą, że w obszarze ich działania powstaje dana bariera w ustawodawstwie. I tylko oni potrafią ją zdefiniować czy zracjonalizować. Są też w stanie potencjalnie zbalansować interesy doraźne z długoterminowymi. To samo dotyczy także firm zagranicznych, które również stoją przed taką opcją: interesy własne a interesy obszaru, na którym działają. Politycy muszą tutaj wejść we współpracę z nimi. Muszą zręcznie poruszać się w labiryntach interesów różnych grup, odnosząc je do interesu kraju jako całości. To wymaga wiedzy oraz dyskursu innego niż polityczny, a także współpracy z zainteresowanymi środowiskami.
[…]
Romantyczne mity wolności
– U nas instytucje społeczne rozumie się jako coś, co przeszkadza i ogranicza. A dodatkowo kultywujemy romantyczny mit wolności. Tymczasem wydaje się, że punktem odniesienia do zrozumienia dzisiejszego społeczeństwa jest wizja autostrady, gdzie bez przestrzegania wspólnych reguł giną wszyscy.
– Tak. My nie mieliśmy zbyt głębokiego doświadczenia państwa rozumianego jako weberowska biurokracja. Nie mieliśmy więc poczucia, że zużywamy pewną formę rządów i wypracowujemy nową, lepiej odpowiadającą danym realiom…
…Finlandia jednak do początku XX wieku była pozbawiona niepodległości, a mimo to jest dzisiaj sprawnym i nowoczesnym państwem, które znakomicie radzi sobie w globalnej rywalizacji…
– …ale Finowie mają silne poczucie indywidualnej odpowiedzialności. Wiedzą, jak współpracować ze sobą dla wspólnych celów i tworzyć instytucje dla przetrwania. To jest właśnie konsekwencja wspomnianej wyżej rewolucji nominalistycznej, która zrodziła świadomość, że porządek społeczny oparty jest na procedurach i regułach oraz silnej moralności indywidualnej. To jest kręgosłup, a instytucje polityczne są często tylko uzupełnieniem.
Na Zachodzie podwaliny pod etykę odpowiedzialności stworzył kalwinizm i reformacja. Nadanie dużej rangi indywidualnej odpowiedzialności wzmacniało tam zdolności ludzi do wzajemnej współpracy dla osiągania wspólnych celów i tworzenia instytucji dla przetrwania. Dużą rolę odegrał też liberalizm Johna Locke’a, o którym już mówiłam.
– Na Zachodzie doświadczenie wolności jest silniej osadzone w kontekście społecznym. U nas wolność jest czymś, co ma nas wyzwalać z tego kontekstu.
– W zachodniej Europie wolność doświadcza się w sieci społecznie ukształtowanych reguł, natomiast u nas wolność przeżywana jest samotnie lub poprzez zmitologizowaną kategorię „narodu”. Wolność pojmujemy przede wszystkim jako moment wyboru etycznego, potwierdzający istnienie w człowieku instynktu dobra. Także wtedy, gdy nie jesteśmy w stanie mu sprostać.
Nowe elementy do tego dyskursu o wolności wprowadza u nas nowoczesny katolicyzm w wydaniu Jana Pawła II i Benedykta XVI. Ten drugi zwraca uwagę, że nie może być tak, jak głosi liberalizm, że granicą naszej wolności jest wolność drugiego człowieka. Jest przecież sfera bezsilności, są ludzie słabi, bezbronni, którzy nie potrafią wyrazić i bronić swojej wolności. A z drugiej strony jest prawo naturalne, nakazujące okazywanie respektu dla godności osoby ludzkiej, co powinno być poza zasięgiem prawa konstruowanego przez ludzi. Podkreśla także odpowiedzialność, a nawet „cierpienie” władzy niepotrafiącej sprostać własnym standardom. To kontynuacja nauk Jana Pawła II, który koncentrował się głównie na odbudowaniu w ludziach podmiotowości moralnej zniszczonej przez totalitaryzm i ponowoczesność.
[…]
Władza ludzi czy władza struktur
– Wspominała już Pani o tym, że mamy trudności w zrozumieniu dzisiejszej Unii. Wydaje mi się, że prawdziwe problemy mamy choćby z oceną znaczenia tej całej unijnej machiny biurokratycznej, której my nie znosimy, a ludzie na Zachodzie chlubią się nią.
– Dzisiejsza Europa to przede wszystkim zespoły abstrakcyjnych polityk, procedur oraz mechanizmy władzy rozumiane jako codzienne negocjowanie pragmatycznych rozwiązań, zapewniających Wspólnocie bieżące funkcjonowanie.
Natomiast my postrzegamy różne unijne procedury, dyrektywy jako coś uciążliwego, nudnego. Nie rozumiemy, że one wnoszą określoną wartość, że w istocie są sposobem na rozwiązywanie realnych problemów społecznych w tak złożonej strukturze, jaką jest Unia.
Mamy problemy ze zrozumieniem choćby kryzysów w sieciowych strukturach typowych dla UE. Posługujemy się bowiem hierarchicznym myśleniem z liniową koncepcją przyczynowości. Oznaką kryzysu obecnie nie jest przekroczenie wartości krytycznej w przypadku jednego wskaźnika (np. inflacji). Kryzys ma miejsce, gdy nasze pajęczyny zarządzania w zbyt wielu punktach zbliżają się do granic wyznaczonych przez ich warunki brzegowe. Ponadto kryzys następuje w przypadku braku połączeń kompensujących zakłócenia, bo wówczas one multiplikują się i są transmitowane w pozostałe układy zarządzania.
Ponadto nasi politycy nie rozumieją, że dla powodzenia naszej obecności w UE podstawowe znaczenie ma służba cywilna i dlatego nie zmieniają jej struktur. To ona mogłaby wdrażać unijne prawo, ale także mogłaby lepiej bronić naszych interesów w Unii niż sami politycy.
– Ostatnio niektóre partie mówią już o konieczności zmian w służbie cywilnej.
– Propozycje Platformy Obywatelskiej czy Prawa i Sprawiedliwości, powinny pójść dalej. Zmierzają one w kierunku koncentracji, czyli przegrupowania elementów władzy, ale głównie w sferze polityki. Natomiast za mało mówią o potrzebie doprowadzenia do kompatybilności naszej administracji z biurokracją unijną. Obawiam się, że nie są w stanie zrozumieć i zaakceptować autonomicznej roli profesjonalnej służby cywilnej – głównie administracji najwyższego szczebla – w budowaniu sprawnego państwa, które mogłoby efektywniej poruszać się w unijnej przestrzeni. Odczuwam, że mają problem w określeniu, ile realnej władzy leży już w tej chwili w rękach administracji, a ile w polityce. Uważam, że u nas najbardziej „rewolucyjną” grupą jest właśnie służba cywilna. To ona wie, ile tracimy w obecnych przestarzałych strukturach rządzenia. Ale urzędników nikt nie pyta.
