To by się bardzo opłaciło politykom
Z prof. UAM dr hab. Magdaleną Musiał-Karg rozmawiamy o szwajcarskim modelu ustrojowym, zaletach i wadach demokracji bezpośredniej oraz o pożądanych zmianach w ustawie o Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej.
O czym Szwajcar może decydować dzięki OIU w Szwajcarii, a nie może decydować Polak w Polsce?
Magdalena Musiał-Karg: Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza funkcjonuje przede wszystkim po to, aby obywatele mogli wypowiadać się w sprawach, które są dla nich ważne, a które z jakichś względów nie są podejmowane przez ustawodawcę i procedowane w „normalnym” trybie. W Szwajcarii obywatel może w drodze inicjatywy wypowiadać się praktycznie na każdy temat. Jeśli przyjrzymy się inicjatywom, których projekty zostały przyjęte, a także tym, które zostały odrzucone, rysuje nam się bardzo szeroki wachlarz kwestii, które mogą być w ten sposób procedowane – od wysokiej rangi spraw ustrojowych do spraw o mniejszym znaczeniu, lecz istotnych dla lokalnej wspólnoty (np. czy w lokalnym domu kultury może zostać wystawiona dana wystawa itp.). Pamiętajmy jednak, że Szwajcaria jest państwem federacyjnym – cały system stanowienia prawa oraz funkcjonowania państwa i instytucji państwowych był tworzony z założeniem, aby włączać obywateli w różnego rodzaju procesy decyzyjne. Inicjatywa obywatelska temu właśnie służy – obywatele mają możliwość uczestniczenia w procesie stanowienia prawa zarówno na poziomie lokalnym, czyli w gminach, jak i na poziomie kantonalnym oraz federalnym.
W Polsce Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza jest jednym z instrumentów demokracji bezpośredniej zapisanych w Konstytucji RP, lecz praktyka pokazuje, że niezbyt chętnie z niego korzystamy. A na pewno nie korzystamy z niego w sprawach tak różnorodnych i tak, wydawałoby się, nieistotnych z punktu widzenia funkcjonowania systemu państwowego, jak robią to Szwajcarzy.
Jakie są, Pani zdaniem, główne zalety i wady szwajcarskiej demokracji bezpośredniej?
Generalnie sama demokracja bezpośrednia ma zarówno szereg zalet, jak i wad. Do jej najważniejszych zalet zaliczyłabym przede wszystkim możliwość włączania obywateli w proces decydowania – na poziomie państwowym, regionalnym i lokalnym. Jest to taka instytucja, która uczy obywateli współodpowiedzialności za to, co dzieje się wokół nich, i pozwala im kształtować rzeczywistość, w której żyją. Moim zdaniem jest to niezwykle ważne. W różnych państwach wygląda to w odmienny sposób, ale Szwajcaria jest państwem, w którym instytucje demokracji bezpośredniej działają, można by rzec, modelowo. Zarówno na poziomie gmin, na poziomie kantonów, jak i na poziomie państwa, czyli federacji, instytucje demokracji bezpośredniej takie jak referenda czy Landsgemeinde, czyli zgromadzenia ludowe, funkcjonują bardzo dobrze. Przeciętny Szwajcar ma możliwość wypowiadania się co najmniej cztery razy w roku w referendach federalnych, które rozpisywane są co kwartał. Oprócz nich organizowane są referenda kantonalne i lokalne. Są to narzędzia, które kształtują odpowiedzialne postawy obywatelskie. Przy czym musimy zdawać sobie sprawę, że w Szwajcarii demokracja bezpośrednia funkcjonuje od XIX w., a nawet dłużej. Formalnie rzecz biorąc, te współczesne mechanizmy działają od ponad 150 lat, ale już wcześniej ich zaczątki funkcjonowały w kantonach czy we wspólnotach, które tworzyły wcześniej konfederację szwajcarską.
Do zalet demokracji bezpośredniej zaliczyłabym również edukowanie społeczeństwa. Dzięki różnego rodzaju kampaniom mamy do czynienia z procesem informowania obywateli o sprawach, które są przedmiotem głosowań. We współczesnej demokracji niezwykle istotne jest, aby obywatele byli obywatelami świadomymi – mechanizmy demokracji bezpośredniej z pewnością to ułatwiają.
Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.
Natomiast jeśli chodzi o wady: zwróciłabym uwagę na to, że jeśli jej instrumenty są stosowane zbyt często, mogą one okazać się nużące dla obywateli. Trudno jest mi wyobrazić sobie, aby przeciętny Polak był chętny głosować kilka razy w roku w różnych sprawach, które są poddawane pod głosowanie. Jako społeczeństwo nie mamy jeszcze tych nawyków, które ukształtowały się w państwach, gdzie dzisiaj mamy rozwiniętą demokrację. Dowodzi tego frekwencja wyborcza. Oczywiście ona w ostatnich latach rośnie, ale obawiam się, że raczej ze względu na ostry konflikt polityczny niż z uwagi na zmianę postaw związanych z odpowiedzialnością za sprawy lokalne, regionalne czy państwowe. Kolejny przykład może stanowić referendum z 2015 r. – frekwencja wyniosła wówczas 7,8%. Oczywiście, to referendum zostało zorganizowane w specyficznych okolicznościach. Niemniej jednak ono również pokazuje, jaki jest nasz stosunek do demokracji bezpośredniej.
Wracając do Szwajcarii: jaki wpływ wywarły obywatelskie inicjatywy na codzienne życie Szwajcarów?
Jeśli porównamy liczbę zgłoszonych przez Szwajcarów inicjatyw z liczbą inicjatyw rozstrzygniętych pozytywnie, to zobaczymy, że większość z nich została odrzucona przez szwajcarskie społeczeństwo. Dlaczego tak się dzieje? Inicjatywa obywatelska jest to narzędzie, które pozwala zainicjować zmiany w obszarach czy kwestiach uchodzących za kontrowersyjne lub społecznie innowacyjne. I z uwagi na to, że wiele inicjatyw obywatelskich zgłasza projekty uważane powszechnie za kontrowersyjne, mogące przyczynić się do istotnej zmiany status quo – większość społeczna często je odrzuca, uważając, że są np. zbyt odważne. Prawidłowość ta widoczna jest zarówno na poziomie federalnym, jak i na poziomach niższych, tj. kantonalnym i gminnym.
Jak media szwajcarskie traktują inicjatywy obywatelskie? Czy są one promowane? W Polsce główne media zajmują się przede wszystkim działaniami, które są podejmowane przez partie polityczne – z rzadka zaś takimi, które są inicjowane oddolnie przez obywateli.
W bardzo wielu przypadkach na poziomie federalnym w Szwajcarii również zaangażowane są partie polityczne. Pamiętam wiele inicjatyw, które zostały zapoczątkowane przez populistę ze Szwajcarskiej Partii Ludowej, Christopha Blochera. Te i podobne inicjatywy, w które zaangażowani byli politycy, były relacjonowane przez media federalne. Natomiast należy zwrócić uwagę na to, że w Szwajcarii bardzo dużą rolę odgrywają inicjatywy kantonalne czy lokalne – i takie inicjatywy są nagłaśniane przez media lokalne. Rolą mediów w tym obszarze jest relacjonowanie zarówno argumentów zwolenników danej inicjatywy, jak i jej przeciwników – i z tej roli szwajcarskie media dobrze się wywiązują. Oczywiście im bardziej kontrowersyjna czy istotna dla całej społeczności jest dana sprawa, tym większe jest wówczas zaangażowanie mediów.
Które z instrumentów szwajcarskiej demokracji bezpośredniej moglibyśmy Pani zdaniem przenieść na nasz polski grunt?
Na wstępie zaznaczmy, że z uwagi na różnice historyczne i kulturowe nie jesteśmy i najpewniej nie będziemy w stanie skopiować w Polsce szwajcarskich rozwiązań ustrojowych w skali jeden do jednego. To, co wydaje mi się niezwykle ważne, i co mogłoby zostać zaimplementowane w innych państwach, także w Polsce, to przybliżenie różnego rodzaju instrumentów włączania obywateli w procesy decyzyjne, ale przede wszystkim na poziomie lokalnym i regionalnym.
Dlaczego? Mam wrażenie, że my w Polsce często nie zdajemy sobie sprawy z tego, w jakim stopniu nasza rzeczywistość kształtowana jest na poziomie lokalnym. Śledzimy z wypiekami na twarzy wydarzenia na arenie krajowej, zapominając, że naszym najbliższym otoczeniem jest wspólnota lokalna i to, co dzieje się np. w naszej gminie. Mało angażujemy się w sprawy lokalne, a przecież społeczeństwo obywatelskie często buduje się właśnie na poziomie gminy czy powiatu. Dlatego wydaje mi się, że mechanizmy demokracji bezpośredniej mogą pomóc nam w kreowaniu bardziej dojrzałych postaw obywatelskich. W moim przekonaniu moglibyśmy uczyć się od Szwajcarów właśnie tego zaangażowania na poziomie lokalnym, współodpowiedzialności za nasze osiedla, dzielnice, miasta, wsie, gminy, powiaty itd.
Bardzo dobrym instrumentem jest również referendum i myślę, że jest wiele spraw, które mogłyby zostać rozstrzygnięte w drodze referendum ogólnokrajowego. Przy czym w tej dziedzinie mamy nadal dość skromne doświadczenia. Ostatnie referendum (w 2015 r.) zakończyło się frekwencyjną porażką. Z kolei przedostatnie referendum ogólnokrajowe, w 2003 r., dotyczyło przystąpienia Polski do Unii Europejskiej – wszyscy zdajemy sobie sprawę, że decyzja z 2003 r. była decyzją o historycznym znaczeniu dla naszego kraju. Innymi słowy, ówczesne referendum musiało się udać – większość sił politycznych, ale także społecznych, mocno akcentowało, że akcesja do Unii Europejskiej jest naszym priorytetem.
Jako Polacy mamy zatem ambiwalentne doświadczenia z referendami i obawiam się, że gdybyśmy mieli możliwość głosowania tak często jak Szwajcarzy, frekwencja w wielu referendach byłaby niska i głosowania byłyby nieważne. Warto w tym miejscu wspomnieć, że szwajcarska instytucja referendum pozbawiona jest progu frekwencyjnego – tzn. że niezależnie od tego, przy jakiej frekwencji odbyłoby się głosowanie, jest ono zawsze wiążące. Każdorazowo decydują głosy większości obywateli, którzy wypowiedzieli się w danej sprawie.
Czy Pani zdaniem w Polsce możliwe jest, aby politycy chętniej dzielili się władzą z obywatelami? I czy obywatele tego właśnie oczekują?
Zaczynając od obywateli: wydaje mi się, że świadomość obywateli, że mogą mieć wpływ na to, co się dzieje w państwie, jest czymś budującym postawy obywatelskie. Gdy się przeanalizuje różnego rodzaju badania opinii publicznej w sprawie głosowań Polaków w wyborach i referendach, nasuwa się wniosek, że bardzo wielu z nas nadal uważa, że jest pozbawionych wpływu i że nasz głos nie przełoży się na to, co się wydarzy w naszym państwie. Dlatego w moim przekonaniu włączanie się w procesy decyzyjne byłoby dobre z punktu widzenia obywateli i efektywne dla demokracji.
Natomiast politycy… Politycy zasadniczo uważają, że oni wiedzą najlepiej. I że skoro mają mandat od społeczeństwa, od wyborców, aby zasiadać w Sejmie czy Senacie, to sprawowanie władzy jest ich wyłącznym prawem. Natomiast wydaje mi się (obserwuję to w wielu państwach), że politycy, którzy nie są związani z żadną partią polityczną i wywodzą się ze środowisk obywatelskich, są bardziej otwarci na słuchanie obywateli i włączanie się obywateli w procesy decyzyjne. Skądinąd uważam, że jedno i drugie bardzo by się politykom opłaciło. Warto byłoby od czasu do czasu zapytać obywateli, co myślą na dany temat, i w ten sposób po pierwsze edukować obywateli w różnych kwestiach, a po drugie zmieniać ich nastawienie do polityki. Myślę, że opinia o świecie polityki i samych politykach mogłaby się znacząco zmienić, gdyby obywatele byli bardziej włączani w proces stanowienia prawa.
Czy Pani zdaniem Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wymaga zmian? I czy uważa Pani, że umożliwienie zbierania podpisów pod Obywatelskimi Inicjatywami Ustawodawczymi przez Internet byłoby krokiem w dobrą stronę?
Tak, moim zdaniem jest to właściwy kierunek. Naukowo zajmuję się m.in. demokracją elektroniczną – moje badania w tym obszarze obejmują m.in. Estonię, która wdrożyła już proces informatyzacji i digitalizacji różnych procedur państwowych. W moim przekonaniu umożliwienie obywatelom złożenia podpisu pod inicjatywą obywatelską za pomocą narzędzi elektronicznych byłoby świetnym rozwiązaniem, ponieważ ułatwiłoby ten proces zarówno inicjatorom projektu, jak i osobom udzielającym mu poparcia (niekiedy jedynym miejscem, w którym można złożyć podpis pod obywatelską inicjatywą, jest np. urząd gminy). Wiele państw rozważa wprowadzenie tego typu narzędzi, w innych one już funkcjonują. Najbardziej rozwinęła je właśnie Estonia, gdzie proces opierania różnych procedur na narzędziach internetowych jest bardzo zaawansowany, a państwo to uważane jest za wzór nie tylko w dziedzinie usług elektronicznych, ale również głosowania elektronicznego.
Dziękuję za rozmowę.
(M.W.)
Tekst pochodzi z Nr 1(24)/2021 gazety społecznej „Aktywność Obywatelska”
