Wszyscy „grają na krótko”

Co wynika z doświadczeń pracy w „mózgu państwa”, jak (nie)zarządzać Polską, dlaczego budujemy 5G opowiada Konrad Hennig, były pracownik Centrum Analiz Strategicznych.

Rafał Górski: Pracowałeś ponad rok w mózgu naszego państwa (Centrum Analiz Strategicznych – CAS). Dlaczego pracownik mózgu państwa powinien od czasu do czasu wyjechać z Warszawy i porozmawiać na przykład z sadownikiem?

Konrad Hennig: Aby podejmować dobre decyzje, politycy potrzebują wiedzy najbliższej źródła, między innymi na temat tego, jak zorganizowane są procesy gospodarcze, jakie powiązania występują pomiędzy poszczególnymi ogniwami łańcucha dostaw, jaka jest pozycja przetargowa uczestników rynku. Nie wystarcza znajomość przepisów prawnych regulujących funkcjonowanie rynków. W przypadku ingerencji publicznych, na przykład na rynku rolnym, potrzebna jest wiedza o rozkładzie marży pomiędzy producentami, pośrednikami, dystrybutorami, przetwórcami oraz sprzedawcami w różnych kanałach dystrybucji (większość rolników dywersyfikuje swoje uprawy i hodowle). Bez zrozumienia złożoności zjawisk, skazujemy się na przypadkowość efektów podejmowanych działań. Urzędnicy administracji publicznej mają świetną wiedzę wynikającą ze znajomości przepisów oraz danych statystycznych, ale nie znają perspektywy indywidualnego przedsiębiorcy, codziennej praktyki jego funkcjonowania.

A wiedza o tej praktyce faktycznie jest potrzebna decydentom?

Niestety, nasz symboliczny sadownik sam z siebie tych informacji nie przekaże, a głuchy telefon mediów, związków branżowych czy zawodowych prowadzi zazwyczaj do wypaczenia wiedzy przez pryzmat ich poglądów i interesów. Z punktu widzenia podejmowania decyzji o kształcie polityk publicznych, właśnie ta wiedza, niekiedy anegdotyczna i intuicyjna, jest kluczowa. To ona wskazuje, gdzie stawiać kolejne pytania badawcze, jakie zależności występują pomiędzy podsystemami. Bardzo łatwa do pozyskania jest wiedza dotycząca organizacji rynku od strony rozwiązań prawnych i danych statystycznych, ale jest ona bezużyteczna dla zrozumienia występujących na danym rynku dysfunkcji i oszustw. Chociażby tych z ostatnich lat: pożarów składowisk odpadów, wzrostu cen odbioru odpadów komunalnych, odwróconego łańcucha dystrybucji leków. Bardzo trudna do pozyskania jest wiedza, jak rynek faktycznie funkcjonuje, co prowadzi niekiedy do podejmowania błędnych decyzji politycznych, jak chociażby próba zakazu hodowli zwierząt futerkowych, która zaburzyłaby łańcuch produkcji drobiu, nie tylko pozbawiając przetwórców dochodów ze sprzedaży odpadów, ale zmuszając ich do ponoszenia dodatkowych kosztów utylizacji. Aby się tego dowiedzieć, przydaje się warsztat reporterski czy badań jakościowych w etnologii, socjologii, antropologii kulturowej. Niezbędna jest chęć do przekraczania własnych ograniczeń, wychodzenia poza urzędniczą strefę komfortu.

A kogoś to interesuje w CAS?

Wtedy kiedy pracowałem, tak. Ogromnym problemem jest to, że urzędnicy nie mają doświadczenia w jakiejkolwiek pracy poza urzędami. Przychodząc do KPRM-u (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów), w uproszczeniu przyjmijmy, że na szczyt kariery zawodowej w administracji publicznej, często mają doświadczenie pracy w jakiejś agencji, ministerstwie czy urzędzie centralnym – gdzie stali się znakomitymi ekspertami, ale rzadko pracowali wcześniej w przedsiębiorstwie prywatnym, organizacji pozarządowej, związku branżowym, spółdzielni. Stąd też krąg ich znajomych, doświadczeń życiowych czy zakres wiedzy ograniczony jest do perspektywy poznawczej administracji publicznej, a to zdecydowanie za mało, by oceniać i rekomendować interwencje władzy publicznej – nie pozwala uchwycić potencjalnych skutków projektowanych rozwiązań.

I jaki to ma wpływ na efekt pracy, jaką wykonują ci urzędnicy?

Decyzje podejmowane są na podstawie bardzo ograniczonego wycinka wiedzy, głównie dostarczanej przez służby statystyczne i grupy interesu. Niestety, przy słabo rozwiniętej reprezentacji interesów społecznych, często są to antyrozwojowe grupy interesu, które nie oferują wiedzy służącej dobru wspólnemu, tylko profilują generowane przekazy informacyjne pod kątem wąskiego i krótkoterminowego interesu własnego.

Brakuje wielogłosu różnych podmiotów, z których sprawny analityk mógłby zbudować w miarę kompletną wiedzę o danym zjawisku i przekuć ją w trafną rekomendację decyzji politycznej.

Czyli rozwija się jakaś grupa interesu a nie państwo?

Opieranie się na niepełnej wiedzy na tym się właśnie kończy, ale w dłuższej perspektywie tracimy wszyscy, również tymczasowi beneficjenci złych rozwiązań.

W takim razie, co musiałoby się zmienić, żeby zmieniły się „reguły gry”?

Są dwie drogi, które mogłyby ku temu prowadzić, z jednej strony jest to doskonalenie się administracji publicznej „od góry” czyli właśnie od poziomu „mózgu państwa”, ściąganie jak najlepszych pracowników o najszerszym, zróżnicowanym doświadczeniu, doskonalenie standardów zarządzania procesami decyzyjnymi i organizacji pracy, tworzenie systemów wspierających prace analityczne: informatycznych, wynagrodzeń, uczenia się organizacji, wymiany wiedzy. Ale przede wszystkim to poważne traktowanie procesu legislacyjnego, na czele z przeniesieniem etapu konsultacji publicznych na najwcześniejszy etap konstruowania danej interwencji. Dobre praktyki wsłuchiwania się administracji publicznej w potrzeby obywateli w ostatnich latach można policzyć na palcach jednej ręki.

A ta druga droga?

Druga ścieżka to oddolne doskonalenie instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Możemy lepiej generować i artykułować nasze interesy, mieć lepszych reprezentantów na bardzo wielu poziomach – samorządu terytorialnego, zawodowego, organizacji pozarządowych, związków branżowych, partii politycznych, przedsiębiorstw. Kanałów dotarcia do administracji publicznej i polityków jest bardzo wiele i w każdym z nich możemy być sprawniejsi, my jako obywatele. Ważnym elementem jest również dotarcie z informacją poprzez media reprezentujące opinię publiczną, a nie organizujące opinię publiczną na kształt zamówiony z zewnątrz.

A jak dzisiaj grają uczestnicy gry w polityki publiczne?

Wszyscy „grają na krótko”. W myśleniu zorganizowanych grup interesu dominuje szukanie najszybszych i najprostszych do przeprocedowania i wdrożenia rozwiązań dla bardzo wąskiej grupy, w bardzo krótkim horyzoncie czasowym. Skutkuje to doborem prymitywnych narzędzi: zakazów i dotacji, rozwiązań punktowych, regulowania przyszłych zjawisk bez rozwiązywania już istniejących problemów.

Nie szuka się rozwiązań systemowych, służących całej wspólnocie narodowej, całej gospodarce czy branży. Gramy tak, jakby rządzenie było grą o sumie zerowej, a jedyną strategią byłoby przeciąganie kołdry.

A dlaczego ci, którzy decydują o naszym państwie „grają na krótko”?

Politycy często nie wiedzą jak rozwiązać jakiś problem systemowo, a jeszcze rzadziej chcą się tego dowiedzieć. Z kolei urzędnicy nie mają wiedzy o szerszym obszarze rzeczywistości, bo pracują „od zawsze” w danym resorcie, bo nie uzgadniają swoich polityk międzyresortowo, a często wykonują pracę „na sztukę”, dla wypełnienia woli politycznej przełożonych bądź wytycznych unijnych. Politycy nie przychodzą do władzy z gotowymi pomysłami, godzącymi sprzeczne interesy grup społecznych. Będąc w opozycji, nie wykonują pracy merytorycznej i politycznej wśród grup wyborców. Ministerstwa pomiędzy polityków rozdzielane są, można powiedzieć, losowo. Nie ma przyporządkowania merytorycznego, konstruowania gabinetów cieni, think-tanków będących przechowalniami polityków i ekspertów na czas pracy w opozycji. Politycy specjalizują się w danym obszarze, np. opieki zdrowotnej, bo kiedyś byli lekarzami, lub energetyki, bo w ich okręgu wyborczym mieści się kopalnia węgla.

A skądś możemy czerpać dobre wzorce tej metodologii działania, o której mówisz?

Dobrych wzorców z innych państw jest bardzo dużo, a większość z nich jest możliwa do zastosowania w Polsce. Refleksji teoretycznej po 30 latach budowania demokratycznego, niepodległego i w miarę suwerennego państwa też jest już sporo. Więc tak, tych źródeł trochę jest, rzecz w tym że politycy, którzy mogliby je wykorzystać i mogliby je przetworzyć na konkretne rozwiązania, nie mają czasu i zapału do zajmowania się reformami instytucjonalnymi, które w krótkim okresie generują same polityczne koszty. Bieżące wydarzenia polityczne to taki chocholi taniec, gdzie informacji na wejściu jest sporo więcej niż muzyki i świateł w dyskotece, a widzów skorych do gwizdu i rzucania pomidorami jest więcej niż w wodewilu.

Co mogłoby politykom pomóc wyjść z tej kwadratury koła?

Profesjonalne gabinety polityczne i biura poselskie. Dzisiaj to tam, przy utrzymującej się fikcji apolityczności służby cywilnej, trafiają osoby, będące faktycznym zapleczem merytorycznym polityków. Niestety ogromnym problemem jest to, że posłowie i ministrowie zatrudniają tam raczej asystentów niż doradców. Ludzi, którzy częściej uprawiają i wykonują politykę, a nie ją tworzą, mimo że to oni mieliby dużą łatwość dotarcia do unikalnej wiedzy, wsłuchiwania się w wielogłos grup interesu, bazując jednocześnie na zaufaniu i bliskości politycznej decydentów. Zamiast likwidować gabinety polityczne i biura poselskie, powinniśmy zwiększać ich zasoby, stawiać przed nimi ambitniejsze zadania, wpisując je w całość pracy państwowej. Możliwa do uzyskania jest symbioza pomiędzy gabinetami politycznymi premiera i ministrów a zapleczem analitycznym ulokowanym w urzędach ich obsługujących: KPRM i ministerstwach. Takie dobre praktyki miałem okazję współtworzyć i obserwować w CAS.

A dlaczego ministrowie zachowują rezerwę wobec służby cywilnej?

Bo uważają, często słusznie, że nie mogą ufać administracji. Urzędnicy bywają nielojalni, grają własne gry, są nieskuteczni, działają w sposób zbyt sformalizowany, mają złe nawyki pracy. Politycy próbują obchodzić niepraktyczne ograniczenia właśnie poprzez zatrudnianie swojego zaplecza w gabinetach politycznych, zamiast pozbyć się tych ograniczeń, wprowadzając większą elastyczność polityki kadrowej.

I to służy tym ministrom, a nie służy państwu?

Nawet nie powiedziałbym, że służy ministrom. To jest, wspomniana już, „gra na krótko”, bo ci ministrowie i tak w trakcie lub na koniec kadencji parlamentu odchodzą ze stanowisk, nie odniósłszy żadnego sukcesu. Wszystkie reformy są tak cząstkowe, że za chwilę trzeba je znów poprawiać, stąd taka zmienność prawa w Polsce i wrażenie, że jesteśmy w stanie permanentnej transformacji.

Od kogo powinniśmy się tutaj uczyć?

Ogromną siłą Stanów Zjednoczonych jest to, że cyklicznie, po przegranych wyborach, kilka tysięcy urzędników administracji prezydenckiej wylatuje z pracy. Uczą się w tym czasie czegoś nowego, lepiej poznają rzeczywistość, by móc tę nową wiedzę znowu wykorzystać w służbie publicznej. Oni nie oszukują swoich obywateli, że państwo jest czymś więcej niż organizacją polityczną społeczeństwa, że jest w jakiś sposób apolityczne. Nie karmią się złudzeniem, że w administracji publicznej pracują lepsi eksperci niż w biznesie, nauce, wymiarze sprawiedliwości czy organizacjach pozarządowych. Obywatele wybierają rządzących, a rządzący zatrudniają pracowników, przez co wyborcy mają wpływ na to, kto pracuje w rządzie, mają poczucie sprawczości, czują, że państwo należy do nich. Aby to uzyskać, nie trzeba rezygnować z kumulowania wiedzy, pamięci instytucjonalnej, pewnej stałości działań. To nie są wartości wzajemnie się wykluczające, mimo że my zwykliśmy je tak właśnie traktować. Tak długo, jak nie dojrzejemy do wzmocnienia pozycji obywateli w państwie, ich wpływu na decydentów politycznych, chociażby przez wprowadzenie ordynacji większościowej, gwarantujemy sobie stałą obecność w parlamencie ugrupowań antysystemowych. Przy zróżnicowanym poziomie refleksji teoretycznej ich liderów, wyrażać będą powszechną intuicję, że z państwem polskim na poziomie rozwiązań ustrojowych nie do końca jest tak, jak być powinno.

Czyli Centrum Analiz Strategicznych powinno być traktowane taką „miotłą” przy zmianach rządu?

Tak, jak najbardziej. W Polsce każde ministerstwo, a nawet, co jest paradoksem, co druga agencja ma jednostkę analityczną. Jednostkę, która do niczego tam nie jest potrzebna, bo z nikim horyzontalnie nie współpracuje. Problematyczna jest nawet jej podległość hierarchiczna, która utrudnia bezpośrednią współpracę z analitykami pracującymi w nadzorującym daną instytucję ministerstwie. Tym bardziej jednostka analityczna w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ma problemy z wyciąganiem wiedzy z ministerstw oraz podlegających im agencji. Wiedza to władza, a tą nikt nie chce się dzielić. Wiedza rozproszona, nieużyteczna i niedostępna zwalnia z odpowiedzialności. To dla każdego podmiotu podległego i nadzorowanego przez Radę Ministrów sytuacja optymalnie komfortowa, bo nie pozwala mierzyć i rozliczać skuteczności oraz efektywności podejmowanych działań. Pozwala trwać. Niektórzy mówią: płynąć z prądem.

A co radziłbyś organizacjom społecznym, które chcą mieć wpływ na polityki publiczne, na zmianę społeczną. Czy one mają coś do zaoferowania?

Mają do zaoferowania użyteczną dla decydentów i analityków wiedzę, ale wobec braku relacji, nie są w stanie jej sprawnie przekazywać, nie tworzą po drugiej stronie świadomości, że są do czegoś potrzebni. Polityka, rządzenie państwem, to jest „gra relacji”. Każdy podmiot: instytucja i obywatel mają coś do zaoferowania i każdy z nich jest w tym procesie potrzebny. Niestety siła strony społecznej jest zbyt mała, aby obywatele mogli egzekwować uwzględnianie ich interesów, zwłaszcza tam, gdzie jest to nie po drodze z interesami innych, dobrze zorganizowanych aktorów: administracji publicznej, korporacji, grup i związków zawodowych.

Organizacje społeczne, które chciałyby przyjąć rolę rzeczników interesów zbiorowych, powinny obok realizowania swojej misji, budować relacje z urzędnikami i politykami poprzez generowanie użytecznych dla nich komunikatów. Niestety wiedza użyteczna bardzo często jest niewygodna dla administracji publicznej, bo wskazuje na jej niedociągnięcia.

Więc jeśli gros budżetu organizacji pozarządowych pochodzi ze środków publicznych, mają one dużo mniejszą gotowość, aby kąsać rękę, która je karmi. Model społeczeństwa obywatelskiego, jaki przyjęliśmy, oddala nas od demokratycznej reprezentacji interesów obywateli, a przez to organizacje społeczne nie są w stanie wchodzić z administracją publiczną w relacje partnerskie w miejsce klientelistycznych. Bez uzyskania odpowiedniej pozycji, nie sposób generować stanowisk na tyle renomowanych, żeby urzędnicy czuli się w obowiązku brać je pod uwagę. Wszystko bazuje na relacjach – jeżeli chcemy być słuchani, musimy być rozpoznawalni, a żeby być rozpoznawalnym, trzeba pić kawę.

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

Czyli polityka to 90% relacji, 9% wizerunku i 1% decyzji.

Tak, relacje są najważniejsze.

Na chwilę wrócę jeszcze do tego, dlaczego nasze państwo funkcjonuje tak, jak funkcjonuje. Wspomniałeś o tym, że liczy się przede wszystkim pragmatyka działania. Czyli co, brakuje serca, cnoty, podstaw republikańskich, jest tylko technokratyzm?

Instytucje publiczne zoptymalizowane są do funkcjonowania w oparciu o zewnętrzne źródła prawa i regulaminy organizacyjne, a więc niejako niezależnie od osób pełniących funkcje kierownicze. Politycy nie mają świadomości jak ważny jest Regulamin pracy Rady Ministrów i że powinien on służyć im do skutecznego rządzenia, a nie urzędnikom do uzasadniania, że „się nie da”. Kształt decyzji politycznych jest częściej wynikiem przetargu pomiędzy grupami interesu a urzędnikami administracji publicznej przy niepełnym udziale polityków. Jeśli zajrzysz do dowolnej ustawy, zrozumiesz dlaczego. Prawo stało się hermetyczną wiedzą tajemną, co dodatkowo przy jego systemowej wykładni, wyklucza posługiwanie się nim przez obywateli. Jednocześnie wyklucza to większość polityków z udziału w jego tworzeniu.

Pracę polityków, ministrów, wiceministrów, dyrektorów departamentów organizują sekretarki. To co trafia na biurko, jakie decyzje są podejmowane, jakie papiery i w jakim trybie ulatuje percepcji polityków. Reguły działania definiują regulaminy organizacyjne, systemy elektronicznego obiegu dokumentów a czasem systemy karteczek z najpilniejszymi sprawami do załatwienia, przylepianych przez sekretarkę w dolnej części monitora.

To może lepiej zostać sekretarką zamiast ministrem?

Ale wciąż sekretarka jest trybem w tym mechanizmie, ten mechanizm jest równocześnie potrzebny, a my, obywatele, musimy nauczyć się w nim poruszać. Musimy znać procedury, zgodnie z którymi podejmowane są decyzje, aktorów mających decydujący wpływ na przebieg kolejnych etapów.

Skuteczny lobbing wymaga zatem czasu i pieniędzy?

Jeżeli uda się wygenerować wolę polityczną, to proces decyzyjny przebiega bardzo szybko, potrafi trwać kilka tygodni lub miesięcy. Generalnie są dwa wejścia do procesu decyzyjnego: przez urzędników oraz przez polityków. Ten pierwszy prowadzi najczęściej przez wpisanie jakiegoś zagadnienia do dokumentów strategicznych: strategii, planów, polityk, map drogowych. W ścieżce politycznej skuteczny lobbing interesów społecznych wymaga sformułowania zapotrzebowania politycznego, czyli wpisania pewnej agendy do programu politycznego partii, żeby ktoś dostrzegł ją na poziomie zysku politycznego, zysku wyborczego. Każda z tych ścieżek ma swoje zalety, w Forum Prawo dla Rozwoju, gdzie obecnie pracuję, staramy się korzystać z nich obu.

Jeśli obie są dobre, to która z nich jest łatwiejsza dla organizacji pozarządowej?

To zależy czy organizacja ma większą łatwość dotarcia do urzędnika (zwykle w Warszawie) czy do polityka (czasem lokalnego posła), lecz również czy jest gotowa narazić się na łatkę afiliacji politycznej. Na poziomie relacyjnym łatwiejsza jest droga polityczna, ścieżka urzędnicza wymaga mocnego uzasadnienia merytorycznego postulowanych rozwiązań. Bardzo często to już obywatele muszą znać rozwiązanie tego problemu, nie tylko powiedzieć „jest problem”, ale też „jak on mógłby być rozwiązany” i to najlepiej z uwzględnieniem sprzecznych interesów różnych grup interesariuszy.

Czy ścieżka „przez partię” nie jest o niebo trudniejsza, bo politycy partyjni zajmują się zarządzaniem partią a nie państwem?

Decydenci potrzebują głosów wyborców i jeżeli temat jest nośny wyborczo, zostanie przez nich podjęty. Ostatnie lata niosą bardzo wiele takich przykładów, gdzie grupa interesu doprowadziła do przyjęcia ustaw ograniczających np. otwieranie aptek, handel ziemią rolną, lokowanie elektrowni wiatrowych.

Opowiedz o swoim największym sukcesie w Centrum Analiz Strategicznych.

Największe zamieszanie wywołały nasze uwagi do nowelizacji ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, którą udało się na długi czas wstrzymać i mocno przeformułować. Narodowy Program Mieszkaniowy jest modelowym przykładem źle zaprogramowanej i łatanej w trakcie realizacji polityki publicznej, dodatkowo okrojonej z kluczowych elementów. Z komponentu wspierania oszczędzania na cele mieszkaniowe zrezygnowano intencjonalnie, aby nie rozpraszać wsparcia na osoby zamożne i zaradne, a odstąpienie od przyjęcia kodeksu urbanistyczno-budowlanego pozwala samorządowcom, takim jak burmistrz warszawskiej dzielnicy Włochy, prowadzić korzystne interesy z deweloperami przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Staraliśmy się zwracać uwagę na konieczność przywrócenia planowania przestrzennego przed uchyleniem nieba deweloperom. Od samego początku nierealistyczne było przyjęte w Programie założenie o możliwości zaangażowania do realizacji Programu firm deweloperskich w szczycie koniunktury na rynku mieszkaniowym. W konsekwencji, mieszkań społecznych budowanych jest obecnie mniej, co administracji publicznej i politykom w niczym nie przeszkadza (Rada Ministrów przyjmuje sprawozdania z nieskutecznej realizacji Programu), dopóki temat polityki mieszkaniowej nie stanie znowu na agendzie medialnej.

A podaj przykład jakiegoś małego sukcesu, który był rezultatem Twojej inicjatywy.

Dotykasz obszaru dla mnie najbardziej wrażliwego. Byłem naczelnikiem Wydziału Koordynacji i Programowania od początku jego utworzenia. Widziałem swoją rolę przede wszystkim jako inicjowanie działań państwa, a jako przykład sukcesu wymienić mogę chyba tylko jedno rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, powołujące pełnomocnika ds. Inicjatywy Trójmorza. Zależało mi na formalnym umocowaniu wysiłków państwa na poziomie rządowym a nie tylko prezydenckim, czyli tym, na którym ustrojowo spoczywa większa sprawczość decyzyjna.

A największa porażka?

Bardzo wiele ustaw, które powinny być zablokowane w toku rządowego procesu legislacyjnego, a trafiły do sejmu i zostały przyjęte. Ustaw, które, nawet jeśli nie były złe same w sobie, to nie były rozwiązaniami systemowymi.

Na przykład?

Ustawa o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, która nie wpinała w system finansowania przewozów szkolnych oraz rekompensat za przejazdy ulgowe czy ustawa antyodorowa, która utrudniła wejście na rynek nowych producentów w specjalnych działach produkcji rolnej, ale w żaden sposób nie przybliżyła nas do rozwiązania problemu uciążliwości zapachowej już istniejących instalacji z branży chemicznej, przetwarzania odpadów, rolnej. Mam też listę porażek we wprowadzaniu do agendy politycznej tematów, którymi chciałem rządzących zarazić, jak otwarcie drogi do polskiego obywatelstwa dla cudzoziemskich uczniów polskich szkół publicznych i ich rodziców, deregulacji i usamorządowienia polityki rynku pracy, przywrócenia planowania przestrzennego, ujednolicenia i obniżenia opodatkowania pracy, zmierzania w stronę emerytury obywatelskiej…

Czy mają racje ci, którzy mówią, że jesteśmy państwem trzymanym z zewnątrz?

W kilku obszarach nie jesteśmy państwem w pełni suwerennym. Najgorszym obszarem jest ten, dotyczący nieumiejętności definiowania własnych celów, a wynika on z naszej niedojrzałości politycznej. Niekiedy sami świadomie i celowo zrzekaliśmy się suwerenności, na przykład przekazywaliśmy ją na zewnątrz, wstępując do Unii Europejskiej i tu raczej możemy mówić o pozytywnym dla naszego rozwoju bilansie korzyści i kosztów. Po dramatycznych doświadczeniach ostatnich trzystu lat, lepiej zaakceptować rozwój zależny, ale bezpieczny.

A w jakich obszarach powinniśmy suwerenność wzmacniać i odzyskiwać?

To będzie trudna odpowiedź. Nie we wszystkich obszarach udało nam się odzyskać suwerenność po wyjściu Armii Czerwonej w 1993 r. Zależność energetyczna utrwalana była jeszcze przez polityków SLD w 2001 r. i PSL w 2010 r. Reakcja państwa na katastrofę smoleńską nie przypominała działań suwerennego państwa, fatalnie negocjujemy kontrakty zbrojeniowe.

Nie próbujemy tworzyć własnego ładu podatkowego i regulacyjnego w obszarze technologii cyfrowych, ani barier protekcjonistycznych wobec nieuczciwej konkurencji przedsiębiorstw zagranicznych. Nowe modele biznesowe wdrażane przez zachodnie firmy w Polsce nie podlegają istniejącym u nas regulacjom, bo te są zbyt szczegółowe, ale i drakońsko surowe.

Przykładowo, zgodnie z przepisami Kodeksu ruchu drogowego na deskorolce, hulajnodze czy łyżworolkach można poruszać się wyłącznie po chodniku. Przepis ten był powszechnie ignorowany i nie zwracał niczyjej uwagi, dopóki nie pojawiły się hulajnogi elektryczne. I nawet teraz nikomu nie przychodzi do głowy ograniczenie szczegółowości przepisów do zasad ogólnych: nieutrudniania ruchu pieszych na chodnikach, rowerzystów na ścieżkach rowerowych i pojazdów silnikowych na jezdni oraz szczególnej ochrony najsłabszych uczestników ruchu. Te dwie zasady czynią niepotrzebnymi całe katalogi szczegółowych regulacji, kto, o której godzinie i jakim pojazdem może przemieszczać się po jakiej części drogi.

Jako pieszy to chciałbym, żeby e-hulajnogi w ogóle zniknęły z chodników. Stwarzają dla pieszych zagrożenie i zaśmiecają przestrzeń publiczną pozostawiane gdzie się da.

Czy to samo powiesz o inwalidzie bez nogi poruszającym się elektryczną hulajnogą po chodniku? Zasady współżycia społecznego powinniśmy regulować na poziomie zasad abstrakcyjnych, aby pozostawić furtkę dla sytuacji wyjątkowych, których rzeczywistość społeczna jest pełna. Musimy ufać rozsądkowi obywateli, bo tylko on może nas uratować przed wzajemnym pozabijaniem się. Nie zrobią tego przepisy prawa.

Wyzwanie polega na tym, że piesi w Polsce nie mają silnych lobbystów i dużych pieniędzy, natomiast cały biznes hulajnogowy ma. I generalnie inwazyjnie wchodzi w przestrzeń publiczną, nie zwracając uwagi na nikogo. Bo liczy się kasa.

Obecne regulacje prawne są bardzo niekorzystne dla e-hulajnóg, bo dzisiaj, zgodnie z prawem, można nimi jeździć wyłącznie po chodniku. Jednak wszyscy, włącznie z urzędnikami w mundurach (czyli policjantami i strażnikami gminnymi) zdają sobie sprawę, jak absurdalny jest to przepis. To użytkownicy środków transportu indywidualnego zawsze będą w stanie lepiej niż przepisy ocenić, która część drogi jest najbezpieczniejsza dla nich i innych uczestników ruchu w danych warunkach drogowych i pogodowych.

Ale z punktu widzenia pieszego to może być duże zagrożenie.

W praktyce i tak decyduje rozsądek każdego indywidualnego obywatela i znaczna z nich większość jeździ e-hulajnogami po ścieżce rowerowej, czasem po jezdni i tylko tam, gdzie musi to, zgodnie z przepisami, po chodniku. Państwo powinno ograniczyć się do egzekwowania ochrony najsłabszych, niechronionych uczestników ruchu, czyli pieszych. Ale nie poprzez zakaz poruszania się indywidualnych środków transportu po chodnikach, bo w tej kategorii mieszczą się również elektryczne wózki inwalidzkie. Liczę na to, że komuś w Ministerstwie Infrastruktury zapali się w odpowiednim momencie właściwa lampka, zwłaszcza, że projekt ustawy przeszedł już konsultacje publiczne.

W sumie to ciekawe, czy temat hulajnóg był analizowany w Centrum Analiz Strategicznych?

Tak i jeszcze podkreślę, że to jest przykład symboliczny, bo tego samego rodzaju nowe zjawiska pojawiają się coraz częściej w medycynie, technologiach cyfrowych, w telekomunikacji, na rynku finansowym. Państwo polskie w każdym z tych obszarów jest równie indolentne. Od 10 lat, odkąd powstał pierwszy kantor internetowy, nie poddano ich temu samemu nadzorowi NBP, co kantory stacjonarne. A wystarczyłoby zlikwidować przestarzały przepis, że wymiana waluty musi odbywać się w siedzibie przedsiębiorstwa. Przepis, który u progu transformacji ustrojowej wymierzony był w ulicznych cinkciarzy. Obawiam się, że dopóki gdańska lub jakaś inna grupa przestępcza nie wykorzysta kantoru internetowego do oszustwa finansowego na skalę Amber Gold, przepis ten się nie zmieni. Zresztą, wobec oporu NBP, Ministerstwo Finansów skłaniało się do uznania kantorów internetowych za krajowe instytucje płatnicze, podlegające nadzorowi KNF. Proszę, nie pytaj mnie dlaczego.

Ale wszystkie te obszary nowych technologii są przepuszczane przez CAS?

Tak, staraliśmy się wypracować taki model prognozowania nowych zjawisk, który uruchamiałby automatycznie reakcję, przede wszystkim analityczną, polskiego państwa. Wskazywaliśmy potencjalne rozwiązania na poziomie systemowym, pokazując, że bez radykalnej zmiany kultury prawnej, będziemy stale zaskakiwani przez nowe rozwiązania techniczne i modele biznesowe, na które odpowiedzi będziemy szukać przez lata, jeśli nie dziesięciolecia. Właśnie w dojrzałą fazę wszedł nowy trend, którego państwo polskie w ogóle nie dostrzega, czyli pozyskiwania danych biometrycznych i genetycznych obywateli. Firmy pozyskują zdjęcia twarzy i odciski palców, analizują sposób chodzenia, oferują tanią analizę genotypu. Budują bazy danych, które zaczną przynosić zyski za kilka lat, wraz z rozwojem kolejnych technologii. Polskie państwo nawet nie udaje, że przyjęło do wiadomości, iż obywatele postawili przed nim zadanie stania na straży ich interesów i bezpieczeństwa. Wciąż funkcjonuje w paradygmacie postkolonialnym – podążania za trendami wyznaczonymi przez innych, również bardzo niebezpiecznymi trendami nowych technologii.

A jakie były rekomendacje CAS w temacie 5G?

Nieskuteczne. W tym sensie, że nie wpłynęły na podjęte decyzje. Wskazywaliśmy, że nie sposób zidentyfikować interesu społecznego (polskich obywateli i przedsiębiorstw), który uzasadniałby dokonywanie daleko idących zmian prawnych i wysiłków organizacyjnych, żeby wdrożyć technologię budzącą wątpliwości w zakresie bezpieczeństwa i ochrony prywatności obywateli. 5G jest rozwijaną przez chiński rząd technologią masowej inwigilacji obywateli. Niezrozumiałe jest wdrażanie jej w Polsce bez zaprezentowania suwerenowi pełnej informacji o istniejących implikacjach. Jedyne wymierne korzyści, jakie udało nam się zidentyfikować, służyłyby zagranicznym przedsiębiorstwom, wprowadzającym na polski rynek swój sprzęt i nowe modele biznesowe. W przyszłości być może zaistniałyby korzyści dla obywateli, ale te przewidywane obecnie ogniskują się wokół rozrywki (zastosowanie technologii AR, rzeczywistości rozszerzonej, w urządzeniach mobilnych) i nie mieszczą się w priorytetach polskiego rządu.

Jeżeli CAS zajął takie stanowisko, to co stało na drodze, że jednak ono nie zostało uwzględnione przez rząd, parlament i prezydenta?

Nie byliśmy mózgiem państwa w sensie centrum decyzyjnego, ale wyłącznie zaplecza analitycznego. Administracja publiczna pracuje dla polityków, to politycy są odpowiedzialni za podejmowane decyzje. My byliśmy w stanie dostarczyć tylko wiedzy i argumentów, a decyzje polityczne leżą już po stronie ministrów i szerzej polityków, posłów, kierownictw partii politycznych.

Którzy są pod naciskiem wielkiego biznesu, w tym przypadku korporacji telekomunikacyjnych? I mediów, które żyją z reklam tych korporacji?

Tak i w tym przypadku duży biznes miał lepsze „argumenty” niż my.

Czy zabrakło też tutaj oddolnego nacisku ze strony społecznej, obywatelskiej?

Tematy, które budzą emocje społeczne, procedowane są przez polityków i urzędników z wyjątkową ostrożnością. Gdyby więcej osób odczuwało konsekwencje zdrowotne elektrosmogu, miałby on potencjał stać się tematem dnia w głównych wydaniach wiadomości.

W przypadku sieci 5G kluczowe jest to, czego nie widać. Miliardy złotych, które firmy telekomunikacyjne wydadzą na zbudowanie infrastruktury 5G w wielkich miastach i wzdłuż trzech polskich autostrad, nie trafią na uzupełnienie sieci LTE na terenach białych plam zasięgu, gdzie nie ma nawet sieci 3G.

Ostatnio w takim miejscu spędzałem Sylwestra, 38 kilometrów na wschód od Warszawy. Podniesienie tego problemu przez organizacje społeczne mogłoby wpłynąć na decyzje podejmowane przez polityków.

Budowanie kompetencji państwa polskiego w zakresie wdrażania i regulowania nowych technologii czy modeli biznesowych przebiega bardzo powoli. Myśmy nawet nie nauczyli się jeszcze zwalczać piramid finansowych, nie mówiąc o ekonomii współdzielenia, sieciach neuronowych, sztucznej inteligencji, biometrii, ingerencjach genetycznych. Brakuje specjalistów, którzy budowaliby wiedzę dla państwa polskiego w obszarze nowych technologii i modeli biznesowych.

A ile osób, które mają głos w debacie publicznej, rozumie jak ważne jest dla nas obywateli to, żeby CAS dobrze działał?

Na pewno kilkanaście osób wśród wypowiadających się w mediach, a podejrzewam, że cichych sprzymierzeńców jest dużo więcej. Wymieniłbym Andrzeja Zybałę, Rafała Matyję, Andrzeja Zybertowicza, wśród obecnych i byłych polityków Jana Rokitę, Ludwika Dorna, Bartłomieja Sienkiewicza, Jerzego Hausnera. Niestety, tego wsparcia i zrozumienia nie ma po stronie pracowników ministerstw. Oni gremialnie i chyba nieuleczalnie chorują na chorobę silosowości.

A ci, którzy rozumieją sprawy, o których tutaj rozmawiamy, po prostu mają za małą siłę przebicia?

Są ulokowani poza procesem decyzyjnym, są w stanie wspierać, podpowiadać, ale nie są w stanie kreować rozwiązań instytucjonalno-prawnych.

Wróćmy do fundamentów. Jak działa dziś zarządzanie Polską?

Mamy dzisiaj kilka równoległych systemów strategicznego zarządzania naszym państwem, z których trzy są ulokowane w ministerstwie finansów (kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych, przeglądy wydatków, proces budżetowy), a jeden w ministerstwie właściwym ds. rozwoju regionalnego (system zarządzania rozwojem Polski), a nie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Plany pracy ministrów powstają niezależnie od budżetu zadaniowego i w terminie późniejszym niż podział środków finansowych (oba zawierają inne wskaźniki skuteczności tych samych działań). KPRM nadzoruje planowanie prac, a Ministerstwo Finansów tworzenie budżetów zadaniowych. Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów uzupełniany jest na bieżąco i nie stanowi narzędzia ani planistycznego, ani zarządczego (projekty mogą widnieć w nim przez lata i wracać pod obrady w dowolnym momencie w całkiem zmienionym kształcie). Transpozycję prawa unijnego koordynuje Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

To się nie mieści w głowie.

Widząc na co dzień efekty działania państwa, nie powinniśmy oczekiwać niczego lepszego na jego zapleczu, które za te efekty odpowiada.

Wymieniając składowe systemu zarządzania państwem, nie wspomniałeś o zeszycie premiera. Czy on też jest jego elementem?

Było takie innowacyjne rozwiązanie w latach 2006-2007, kiedy premierem był Jarosław Kaczyński. Premier zaczął zapisywać polecenia, jakie wydawał ministrom, żeby po kilku tygodniach do nich wrócić, zapytać, jak one zostały wykonane. To była fundamentalna zmiana sprawności działania państwa, ale wciąż mało systemowa, mało powtarzalna, nie replikująca się, nie budująca instytucji. Tym zeszytem powinien być wykonawczy mózg państwa czyli Centrum Decyzyjne Rządu, jako administracyjne zaplecze komitetów rządowych, podejmujących najważniejsze decyzje polityczne.

A ten zeszyt działa też dziś?

Nie. Premier Mateusz Morawiecki zarządza państwem nowocześnie, za pomocą poczty elektronicznej. Każdy, kto ma doświadczenie zarządzania większym projektem lub organizacją, wie na ile jest to rozwiązanie skuteczniejsze od zeszytu.

Czego jeszcze brakuje w rządzeniu państwem?

W ogóle nie ma wkładu ze stronu instytucjonalnej nauki. Czasopisma naukowe, uniwersytety, instytuty badawcze nie generują żadnej wiedzy użytecznej dla rządzenia państwem. Nie wiem, czy jestem w stanie wskazać jakikolwiek przykład, że przy pisaniu którejś ze stukilkudziesięciu notatek, skorzystaliśmy z ich raportu czy artykułu naukowego.

Dlaczego tak się dzieje?

Urzędnicy nauki, podobnie jak pracownicy służby cywilnej, nie mają żadnego doświadczenia zawodowego. Ich mobilność jest znikoma, synonimem sukcesu życiowego jest praca w tym samym instytucie od asystentury do emerytury. Punktowy system oceny pracy naukowców sprawił, że opłacało się publikować bardzo dużo, bez względu na jakość tekstów. Po ostatniej reformie jakość wciąż nie ma znaczenia, punktowane jest za to miejsce publikacji. Państwo nie płaci naukowcom za użyteczną wiedzę, więc jej nie dostaje.

Naukowcy nie tworzą wiedzy użytecznej bo się boją, nie wiedzą, nie znają?

Bo nie muszą. Nawet jeśli przyjmiemy, że czasopisma i wydawnictwa wyżej punktowane, wymagają lepszej jakości tekstów, to przecież nie jest ona mierzona użytecznością dla polskich decydentów politycznych. Ludzie generalnie robią niewiele ponad to, co muszą. Heroizacja ludzi nauki miała pewne realne podstawy, gdy dotyczyła wynalazców, pionierów nowych dziedzin wiedzy, a nie jak dzisiaj urzędników nauki.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmawiał Rafał Górski

---

Konrad Hennig – doktor nauk politycznych, wykładowca akademicki, ekspert w zakresie analizy polityk publicznych. Dyrektor programowy w Forum Prawo dla Rozwoju #Law4Growth, wcześniej m.in. ekspert Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, naczelnik wydziału w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Kanclerz Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej w Sieradzu. Prowadził zajęcia z zakresu nauk politycznych, teorii organizacji oraz bezpieczeństwa wewnętrznego.