Znaczenie i rola rad pracowników

Tekst pochodzi z raportu „10 lat rad pracowników w Polsce. Co dalej?: Znaczenie i rola rad pracowników” wydanego w 2016 r. przez Instytut Spraw Obywatelskich oraz Grupę INSPRO.

Perspektywy ocalenia i rozwoju rad pracowników

1. Impulsem i zobowiązaniem do powołania w prawie polskim instytucji rad pracowników była, jak wiadomo, dyrektywa nr 2002/14 z 11 marca 2002 r. [1] Stanowiła ona zwieńczenie linii rozwojowej prawa europejskiego, w którym już wcześniej przyjęto szereg rozwiązań cząstkowych dotyczących prawa pracowników do uzyskiwania informacji w sprawach zakładu pracy i konsultowania decyzji pracodawcy z opcją na zawarcie porozumienia między przedstawicielstwem pracowników a pracodawcą (tzw. konsultacja mocna). Chodziło o upowszechnienie i standaryzację w ramach Unii Europejskiej uprawnień partycypacyjnych załóg. Inspiracją dla tych działań było w szczególności prawo niemieckie z powszechnym w tym kraju systemem rad zakładowych.

2. Implementacja dyrektywy do krajowych porządków prawnych nie stwarzała problemu w większości krajów Europy Zachodniej, gdzie od dawna funkcjonowały ciała wybierane, reprezentujące ogół pracowników, podobne w ogólnych założeniach do niemieckich rad zakładowych. Natomiast w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej w okresie zaawansowanej transformacji, typową i powszechną formą reprezentacji pracujących stanowiły związki zawodowe, gremiów ogólnozakładowych zaś albo w ogóle nie było, albo zasięg ich, tak jak w Polsce, pozostawał ograniczony sektorowo (rady pracownicze w przedsiębiorstwach państwowych). Wdrożenie dyrektywy wymagało więc powołania nowych instytucji, które byłyby w stanie wypełnić określone dyrektywą cele partycypacyjne.

3. Polska, jak wiadomo, implementowała dyrektywę 2002/14 ustawą z dnia 7 kwietnia 2006 r. o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji [2], co nastąpiło z ponad rocznym opóźnieniem wobec wyznaczonej dyrektywą daty na dzień 23 marca 2005 r. Przyczyną zwłoki była niemożność porozumienia się partnerów społecznych – związków zawodowych i organizacji pracodawców w kluczowych kwestiach będących przedmiotem przygotowywanej ustawy.

Reprezentanci, zarówno pracy, jak i kapitału, podchodzili do treści dyrektywy z dystansem i obawami, dostrzegając w jej rozwiązaniach więcej zagrożeń niż szans. Rząd natomiast starał się z jednej strony „odfajkować” problem, z drugiej zaś wolał przerzucić odpowiedzialność za kształt ustawy na partnerów społecznych.

Dla związków zawodowych sprawą kluczową było zapewnienie monopolu związkowego na wykonywanie uprawnień w zakresie informacji i konsultacji pracowniczej w uzwiązkowionych zakładach pracy.  Opowiadały się one za tzw. modelem czeskim, a mianowicie za powoływaniem rad wyłącznie w zakładach  nieuzwiązkowionych i za przypisaniem im uprawnień  ograniczonych do wymagań dyrektywy bez dopuszczenia rad do tradycyjnych prerogatyw związkowych. Natomiast stanowisko pracodawców w tej sprawie było z jednej strony podyktowane niechęcią do powierzenia uprawnień informacyjno-konsultacyjnych związkom zawodowym, z drugiej zaś – obawami, że tworzenie nowych reprezentacji pracowniczych obok już istniejących zwiększy koszty prowadzenia  przedsiębiorstwa (stworzenie warunków techniczno-organizacyjnych funkcjonowania rad pracowników, zwolnienia od pracy i ochrona stosunku pracy członków rady). Obawiali się również naruszania tajemnic przedsiębiorstwa. Toteż starali się oni pod różnymi względami pomniejszyć znaczenie rad. Pod groźbą zastosowania sankcji przez Unię Europejską ostatecznie doszło do porozumienia organizacji partnerów społecznych, co utorowało drogę do przyjęcia ustawy w wersji zbliżonej do związkowego punktu widzenia.

4. Preferencje partnerów społecznych i rozbieżności interesów spowodowały, że przyjęto ustawę przede wszystkim z myślą o wypełnieniu zobowiązań względem Unii Europejskiej bez troski o rzeczywiste wcielenie w życie idei partycypacji pracowniczej.

Postanowienia dyrektywy przeniesiono do tekstu ustawy w sposób mechaniczny.

W konsekwencji tego brak jest rozwiązań motywacyjnych, występują liczne niedomówienia i wątpliwości. W praktyce przytłaczająca większość pracodawców nie przyjęła do wiadomości obowiązywania ustawy. [3] Uzasadniano to tezą wielce wątpliwą z punktu widzenia intencji prawodawcy europejskiego, ale dającą się niestety wyinterpretować z obowiązujących przepisów, zgodnie z którą informowanie pracowników i przeprowadzanie z nimi konsultacji stanowi wyłącznie ich uprawnienie. Skoro z uprawnienia tego nie korzystają, to znaczy, że nie są zainteresowani zakładaniem rad, a zatem, zgodnie z parafrazą znanej paremii (volenti non fit iniuria), niechcącym nie dzieje się krzywda.

Celem dyrektywy 2002/14 nie było jednak wy sunięcie mglistego prawa-hasła, którego realizacja mogła być dowolnie zmanipulowana na poziomie krajowym, ale było nim doprowadzenie do ustanowienia przejrzystego systemu gwarantującego wszystkim pracownikom zatrudnionym w określonych dyrektywą zakładach pracy prawa do informacji i konsultowania posunięć pracodawcy, co stanowi przejaw partycypacji i upodmiotowienia pracowników.

Jednym z zasadniczych mankamentów obowiązującej ustawy było powierzenie organizacji wyboru członków rady pracodawcom, z założenia nieprzychylnym tworzeniu tego rodzaju gremiów.

Trudną psychologicznie i organizacyjnie barierę na drodze powoływania rad stanowi wymóg przedstawienia pisemnego wniosku o zorganizowanie wyborów rady przez grupę liczącą co najmniej 10% pracowników.

5. Jeśli chodzi o kompetencje rady, to ustawodawca nie zadał sobie trudu dookreślenia jej uprawnień informacyjno-konsultacyjnych, poprzestając na mechanicznym powtórzeniu zapisów dyrektywy.

Istotnym niedopowiedzeniem ustawy jest brak wyrażonego expressis verbis obowiązku członków rady przekazywania uzyskanych od pracodawcy informacji „w dół” do załogi.

Jest to przeciwne założeniom dyrektywy, a także prawidłowej skądinąd nazwie ustawy, która wszak mówi o informowaniu pracowników, a nie tylko członków rady. Radni powinni pełnić funkcję służebną względem załogi, przekazując pracownikom ważne dla nich życiowe informacje, z wyłączeniem informacji poufnych.

6. Niewydolność rad w praktycznym działaniu wynika z nieegzekwowalności uprawnień rad w zakresie ponoszenia przez pracodawcę kosztów ich funkcjonowania. Uzależnienie rady od pracodawcy zniknie dopiero  wtedy, gdy uprawnieniom jej nada się charakter roszczeniowy. Roszczeniowość w zakresie dochodzenia uprawnień, jakie radzie przysługują względem pracodawcy, a dziś będących w zasadzie rodzajem iuris imperfecti, mogłoby dopiero zapewnić wyposażenie rad pracowników w osobowość prawną. Rada pracowników mogłaby wówczas samodzielnie zawierać umowy angażujące środki finansowe pochodzące od pracodawcy w zakresie odpowiadającym jego obowiązkowi ponoszenia kosztów działalności rady, w tym kosztów niezbędnej pomocy eksperckiej. [4]

Należałoby jednocześnie stworzyć mechanizmy prawne zapewniające ciągłość egzystencji rady  pracowników u pracodawcy, u którego już raz radę powołano. Wraz z upływem kadencji radnych nie powinna dochodzić do głosu kwestia kontynuacji czy zaprzestania działalności rady, lecz jedynie sprawa odnowienia jej składu osobowego w kolejnych wyborach, jak to miało miejsce w przypadku rad pracowniczych w przedsiębiorstwach państwowych.

7. Wszystkie wskazane wyżej (niewyczerpująco) przykłady chybionej legislacji uzasadniają w pełni gruntowną nowelizację obowiązującej ustawy lub zgoła zastąpienie jej przez całkowicie nową ustawę. [5]

Jednakże najistotniejszym problemem, wymagającym wielostronnego konsensusu w ramach reformy zbiorowego prawa pracy dotyczącego pozycji rad de lege ferenda, jest ukształtowanie stosunków między nimi a związkami zawodowymi, w szczególności zakładowymi organizacjami związkowymi (w skrócie: ZOZW).

W tej kwestii obserwuje się popadanie przez decydentów z jednej skrajności w drugą. W pierwotnej wersji ustawy, opartej na regule desygnowania radnych przez reprezentatywne ZOZW, doprowadzono do skrajności zasadę monopolu związkowego w kształtowaniu urządzeń mających służyć informacji i konsultacji pracowniczej. Podyktowane to było obawami związków zawodowych przed powstawaniem ciał niezależnych od struktur związkowych w rodzaju niemieckich rad zakładowych.

Z jednej strony, za przyjętym rozwiązaniem przemawiały argumenty natury pragmatycznej, w tym prostota takiego rozwiązania i oszczędność środków. Z drugiej strony, zdominowanie rad przez związki zawodowe nasuwało zastrzeżenia z punktu widzenia paradygmatu działalności związkowej, którym jest obrona praw i interesów pracowniczych, przede wszystkim na drodze zawierania układów zbiorowych pracy i toczenia sporów zbiorowych.

Natomiast aktywność niezwiązkowych, ogólnozałogowych przedstawicielstw pracowniczych, przynajmniej w tradycji europejskiej, jest na ogół kojarzona z tak czy inaczej pojmowanym uczestnictwem w zarządzaniu zakładami pracy. Zgodnie ze standardem europejskim przedstawicielom pracowników wybieranym przez załogę przyznaje się prawo do uzyskiwania informacji oraz konsultowania decyzji pracodawcy.

Powstające na podstawie ustawy o informacji i konsultacji pracowniczej rady pracowników, chociaż instytucjonalnie odrębne, w przeważającej liczbie przypadków stanowiły emanację reprezentatywnych związków zawodowych. Faktycznie zatem przewidziane ustawą uprawnienia informacyjno-konsultacyjne przysługiwały związkom zawodowym, a nie ogółowi pracowników działających przez swych przedstawicieli. Pojawiła się więc wątpliwość, czy w przypadku tych rozwiązań mieliśmy do czynienia z obroną zbiorowych praw i interesów pracowników, co uzasadniałoby włączenie związków zawodowych, czy też rozwiązania te nie mieściły się w tak pojmowanej koncepcji obrony, wobec czego problematyka ta wymykała się spod pojęcia „materii związkowej”. Jak wiadomo, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. [6] stanął na stanowisku, zgodnie z którym prawo do pobierania  informacji i prowadzenia konsultacji w innych sprawach niż zastrzeżone do kompetencji związków zawodowych powinny przysługiwać ogółowi pracowników. W wyniku spowodowanej orzeczeniem TK nowelizacji ustawy o radach pracowników [7] reprezentatywne ZOZW straciły uprzywilejowaną pozycję, rady zaś miały być wybierane przez ogół pracowników zakładu pracy. To słuszne z teoretycznego punktu widzenia rozwiązanie miało w praktyce następstwa polegające na obniżeniu skuteczności rad wskutek odcięcia ich od związkowego zaplecza finansowego i eksperckiego. W dalszej kolejności nastąpiło przyśpieszone obumieranie rad, ponieważ siłą sprawczą ich powstawania były w przytłaczającej większości przypadków organizacje związkowe, których wpływ na wybór członków rady po wejściu w życie znowelizowanej ustawy mógł być tylko nieformalny.

8. Poszukiwanie optymalnego rozwiązania zapewniającego w przyszłości rozwój rad powinno, moim zdaniem, opierać się na kompromisie między aspiracjami związków zawodowych a ustanowieniem ciała pochodzącego z wyboru załogi.

Rozważając bliżej tę kwestię, należy, moim zdaniem, wyjść z założenia, zgodnie z którym paradygmat działalności związkowej: reprezentacja i obrona pracujących i paradygmat działania ciał pozazwiązkowych: reprezentacja załogi poprzez kanały współpracy z pracodawcą (partycypacja) – wprawdzie się różnią , ale nie pozostają ze sobą w sprzeczności.

Propozycję rozwiązania tego dylematu przedstawiono w projekcie zbiorowego Kodeksu pracy opracowanego przez Komisję Kodyfikacji Prawa Pracy działającą w latach 2002–2006. [8] Przewidziano w nim mianowicie utworzenie instytucji określanej jako przedstawicielstwo pracownicze. Miałoby ono być instytucją działającą zarówno w uzwiązkowionych, jak i nieuzwiązkowionych zakładach pracy pod warunkiem zatrudniania określonej liczby pracowników. Posłużenie się jednolitą w obu przypadkach nazwą: przedstawicielstwo pracownicze – stanowi zabieg techniczno-legislacyjny. Instytucja ta bowiem w zakładach uzwiązkowionych jawiłaby się, według autorów projektu, jako zarząd sekcji związkowej, w zakładach nieuzwiązkowionych zaś (lub słabo uzwiązkowionych) jako rada zakładowa, którą w mniejszych zakładach pracy zastępowałby delegat załogi. Zarząd sekcji związkowej lub rada zakładowa miałyby równorzędne prawo do uzyskiwania informacji i konsultowania decyzji pracodawcy w zakresie odpowiadającym kompetencjom obecnych rad pracowników. Według projektowanych przepisów wybór rady lub delegata załogi w zakładach nie uzwiązkowionych miałby charakter obligatoryjny. Rada zakładowa w świetle projektu zbiorowego kodeksu pracy miała być formą zastępczą; podstawową formą reprezentacji pozostawałby związek zawodowy.

9. Ten z grubsza zarysowany schemat reprezentacji pracowniczej na szczeblu zakładu pracy wymaga komentarza i dopowiedzeń, zgodnie z poglądami autora niniejszego opracowania. Po pierwsze, rada zakładowa w nieuzwiązkowionym zakładzie pracy powinna być nie tylko substytutem obecnej rady pracowników, lecz także należałoby jej przyznać dodatkowo pewne uprawnienia związkowe przysługujące de lege lata wyłącznie zakładowej organizacji związkowej, takie jak przykładowo: opiniowanie zwolnień z pracy, uczestnictwo w procedurach zwolnień grupowych, opiniowanie regulaminów zakładowych. Nie dotyczyłoby to uprawnień powszechnie uważanych za prerogatywy związkowe: zawieranie układów zbiorowych pracy, wchodzenie w spór związkowy z pracodawcą. Do zadań rady zakładowej powinno należeć konsultowanie podejmowanych przez pracodawcę decyzji powierzanych obecnie tzw. przedstawicielom ad hoc powoływanym w zakładach nieuzwiązkowionych  do danej sprawy, po której załatwieniu ich  mandat wygasa. W przypadkach tych powszechnie stosuje się formułę, według której przedstawicie „li tego rodzaju powołuje się „w trybie przyjętym pracodawcy” u danego (np. w razie zawierania tzw. porozumień kryzysowych, por. przykładowo art. 91 § 2 kp in fine). [9] Szczegółowa argumentacja za takim rozwiązaniem, jak również dokładne określenie uprawnień należących de lege lata do materii związkowej, z której mogłyby korzystać rady zakładowe, nie należy do przedmiotu niniejszego opracowania. Należy jednak podkreślić, że „doposażone” tak rady zakładowe byłyby dla załóg atrakcyjniejsze niż ciała o wyłącznych celach partycypacyjnych (informacja i konsultacja), które jawią się pracownikom jako pewna enigma. Zatem na tej drodze rysuje się jakaś perspektywa rozwoju idei towarzyszącej ustanowieniu rad pracowników, zwłaszcza w warunkach postępującej desynydykalizacji, gdyż w większości przedsiębiorstw związki zawodowe są nieobecne.

Po drugie, powierzenie w uzwiązkowionych zakładach pracy uprawnień partycypacyjnych „sekcji związkowej” nasuwa przypuszczenie o powrocie koncepcji związkowych rad pracowników z pierwszego okresu obowiązywania ustawy, zanim koncepcja ta została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (zob. uwagi w punkcie 7).

Pominąwszy konotacje, jakie kodyfikatorzy wiązali z koncepcją „sekcji związkowej”, co dla rozważanej przez nas kwestii ma znaczenie uboczne, istotne jest to, że funkcje rady pracowników miałaby, według autorów projektu, spełniać reprezentatywna organizacja związkowa.

10.  W ramach obecnego tzw. zakładowego modelu ruchu związkowego w Polsce różniącego się od – w zasadzie – ponadzakładowego modelu przyjętego w zachodnich krajach Unii Europejskiej nie dostrzegam sensownej możliwości odseparowania pochodzącego z wyboru załogi przedstawicielstwa o celach partycypacyjnych od działających w zakładzie pracy podmiotów związkowych. Nie znaczy to, że przyznanie kompetencji partycypacyjnych bezpośrednio organizacji związkowej lub ewentualnie

wspólnej reprezentacji związkowej skupiającej wszystkie ZOZW lub tylko organizacji reprezentatywnej jest rozwiązaniem optymalnym, zasługującym na poparcie. Można rozważać rozwiązania pośrednio takie jak np. skojarzenie w składzie rady grupy radnych wytypowanych przez związki oraz grupy pochodzącej z wyboru załogi w proporcji do stopnia uzwiązkowienia lub przyjęcie zasady, według której kandydatów do rady zgłaszają organizacje związkowe, lecz mandat radnego uzyskują osoby w wyborach ogólnozakładowych (model francuski). Nie można przy tym tracić z pola widzenia kluczowego postulatu doprecyzowania uprawnień partycypacyjnych załóg, wykonywanych za pośrednictwem rad.

11. Przyjęcie ostatecznej formuły tworzenia i działania przedstawicielstw pracowniczych, zapewniającej im skuteczność i żywotność, stanowić będzie, zgodnie z założeniami rządu, przedmiot rozstrzygnięć w ramach nowej Komisji Kodyfikacyjnej, której zadaniem jest dopracowanie projektów wcześniej przygotowanych przez poprzednio działającą Komisję. Rozstrzygnięcie rozważanych tu problemów wchodzi zatem w zakres poddanego weryfikacji zbiorowego kodeksu pracy.

Warto na koniec zaznaczyć, że spectrum problemów związanych z uczestnictwem pracowników wykracza poza dziedzinę partycypacji szczebla zakładowego, na fragmencie której skupiłem się w niniejszym opracowaniu. Uwagi ustawodawcy wymagają także urządzenia partycypacji przedstawicielskiej na szczeblu ponadzakładowym (m.in. udział przedstawicieli pracowników w radach nadzorczych spółek), partycypacja kapitałowa (akcjonariat pracowniczy) i finansowa (udziały w zyskach przedsiębiorstwa). Istotną rolę odgrywa także propagowanie właściwych wzorców zarządzania personelem, z czym wiąże się zagadnienie tzw. demokracji stanowiskowej. [10]

---

Przypisy:

[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej (OJ L 80, 23.3.2002), s. 29–34.

[2] Dz. U. z 2006 r. Nr 79, poz. 550 ze zm.

[3] Z biegiem lat obserwuje się tendencję drastycznego spadku liczby rad pracowników. Po upływie okresu przejściowego z dniem 23 marca 2008 r., kiedy ustawą objęto pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników (wcześniej było to 100 pracowników), działało 2981 rad (według danych Departamentu Partnerstwa Społecznego ówczesnego MPiPS). Natomiast na dzień dzisiejszy (połowa 2016 r.), według danych Grupy Inspro, rad jest zaledwie 524, co stanowi kilka procent zakładów pracy, w których rady, zgodnie z przepisami ustawy, powinny działać.

[4] Zagadnienie to omawiam szerzej w opracowaniu Prawo rady pracowników do pomocy eksperckiej jako warunek prawa do informacji. Obecny stan prawny i propozycje zmian, [w:] Rola ekspertów w działalności rad pracowników, red. J. Wratny, Warszawa 2011.

[5] Popieram krytykę przepisów ustawy w obowiązującym brzmieniu oraz propozycje zmian stanu prawnego przedstawione w referacie P. Ciompy wygłoszonym w ramach Ogólnopolskiego Forum Rad Pracowników zorganizowanego przez Grupę Inspro Sp. z o.o. oraz Instytut Spraw Obywatelskich w dniu 14 czerwca 2016 r. w Warszawie. Materiał został mi udostępniony przez Grupę Inspro Sp. z o.o.

[6] Sygn. K 23/07. Wyrok ogłoszono w Dz. U. z 2008 r. Nr 120, poz. 778. Częściowo krytyczną glosę do tego wyroku opublikowałem w opracowaniu: Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2008 r. (K 23/07) w sprawie trybu wyboru rad pracowników, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2008, nr 10, s. 32–36.

[7] Ustawa z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 97, poz. 805).

[8] Projekty kodeksu  pracy i zbiorowego kodeksu pracy zawarto w wydawnictwie książkowym, Katowice 2010, oraz na stronach internetowych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Zob. Projekty indywidualnego i zbiorowego kodeksu prawa pracy, przygotowane przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy, [online:] http://www.mpips.gov.pl/prawo-pracy/projekty-kodeksowpracy/ [dostęp: 8.08.2016].

[9] Część autorów opowiada się za uznaniem już de lege lata właściwości rad pracowników w procedurach wymagających zaangażowania przedstawicieli pracowników, określanych przeze mnie jako przedstawiciele ad hoc. Por. m.in. L. Florek, Prawo pracowników do informacji i konsultacji, „Monitor Prawa Pracy” 2006, nr 52, s. 239–240; Ł. Pisarczyk, Porozumienia kryzysowe jako instrument dostosowania przedmiotu świadczenia stron stosunku pracy do zmieniających się okoliczności, [w:] Indywidualne a zbiorowe prawo pracy, red. L. Florek, Warszawa 2007, s. 128. W moim przekonaniu nie ma dostatecznych argumentów za przyjęciem tego stanowiska, toteż objęcie tych sytuacji właściwością rad pracowników traktuję jako postulat de lege ferenda.

[10] Całokształt tych form omawiam w opracowaniu: Partycypacja pracownicza, [w:] System prawa pracy, t. 5: Zbiorowe prawo pracy, red. K. W. Baran, Warszawa 2014.