Konstytucja dla obywateli

Marzy nam się konstytucja dla obywateli. Konstytucja, której zapisy wzmacniają udział Polek i Polaków w życiu ich państwa, ze szczególnym uwzględnieniem procesu decyzyjnego – Rafał Górski.

Tekst pochodzi z raportu Konstytucja dla obywateli, Instytut Spraw Obywatelskich, Łódź, 2015

Marcin Wiszowaty

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI NA PROCES DECYZYJNY W PAŃSTWIE W PROJEKTACH ZMIANY KONSTYTUCJI RP Z 1997 R., WYPOWIEDZIACH EKSPERTÓW ORAZ POSTULATACH ŚRODOWISK OBYWATELSKICH

17 października 2015 r. minie 18 lat od wejścia w życie Konstytucji RP. To okres stosunkowo nie­długi jak na ustawę zasadniczą, szczególnie na tle najstarszych konstytucji europejskich – norweskiej i niderlandzkiej, które pozostają w mocy od 200 lat. Młoda metryka polskiej konstytucji wpłynęła na nie­wielką liczbę zgłoszonych propozycji jej nowelizacji. Skromny jest również dorobek w zakresie pełnych projektów nowych konstytucji, które miałyby zastą­pić tę obowiązującą. Do dzisiaj zmieniono 2 z 243 artykułów ustawy zasadniczej.

Częstotliwość i zakres zmian konstytucji w Polsce wykazuje prawidłowość charaktery­styczną dla nieomal wszystkich współczesnych państw demokratycznych. Brak przełomowych wydarzeń politycznych o charakterze zewnętrznym oraz głębokich kryzysów na wewnętrznej scenie politycznej zmniejsza wolę dokonywania zmian w konstytucji w efekcie przekonania polityków o braku takiej potrzeby [1]. W okresach względne­go spokoju dominuje raczej wola doskonalenia istniejących instytucji niż wprowadzania szero­kich reform. Istotny jest również wpływ, który na częstotliwość zmian w konstytucji wywierają: z jednej strony – trudność tej zmiany wynikająca z wymogów ustanowionego trybu (im trudniejsze do spełnienia wymogi, jak wysoka większość gło­sów czy kworum, tym mniejsze prawdopodobień­stwo dokonania zmian) oraz konfiguracja sceny politycznej (zatomizowana scena polityczna, bez wyraźnej siły wiodącej, dysponującej odpowied­nią większością głosów w parlamencie sprawia, że o zmianach praktycznie nie może być mowy, dopó­ki nie pojawi się doniosły temat łączący polityków ponad podziałami [2]). Sens i wola odwoływania się do postulatu zmiany konstytucji w warunkach braku ważnych tematów czy nikłego prawdopo­dobieństwa uzyskania wystarczającej większości głosów – znacząco maleją.

Niniejsze opracowanie stanowi prezentację projektów lub postulatów dotyczących zmiany obowiązującej konstytucji, zgłaszanych przez poli­tyków, ekspertów, a także organizacje obywatelskie w ciągu minionych 18 lat. Ograniczono je wyłącznie do zmian mających na celu zwiększenie aktywnego udziału obywateli w politycznym procesie decyzyj­nym.

Celem opracowania jest przy­bliżenie głównych postulatów, które zgłaszały do tej pory trzy środowiska stale zaanga­żowane w dyskurs na temat kształtu ustrojowego państwa: politycy, eksperci i organizacje obywatelskie.

Wyniki analizy mają stanowić tło dla debaty na te­mat pożądanych zmian w konstytucji, zmierzających do zwiększenia wpływu obywateli na funkcjonowa­nie państwa, w którym pełnią oni rolę zbiorowego podmiotu władzy.

ZWIĘKSZENIE UDZIAŁU OBYWATELI W SPRAWOWANIU WŁADZY (PROCESIE DECYZYJNYM) W PROPOZYCJACH NOWELIZACJI I REWIZJI KONSTYTUCJI RP Z 1997 R. LUB UCHWALENIA NOWEJ KONSTYTUCJI, ZGŁASZANYCH W LATACH 1997-2015

Chociaż pierwsza propozycja zmiany obowiązującej konstytucji została zgłoszona już w połowie listopa­da 1997 r. [3], to ze zrozumiałych względów w ciągu pierwszych lat po uchwaleniu ustawy zasadniczej takie propozycje należały do rzadkości. 

Alternatywne projekty nowych konstytucji rów­nież nie pojawiły się w debacie politycznej od razu. Pierwszy poważny impuls w tej sprawie pojawił się w latach 2004-2005, kiedy ówczesne parlamentarne partie polityczne zgłosiły aż 3 różne projekty nowych konstytucji i 1 projekt jej gruntownej nowelizacji. W opinii przedstawicieli doktryny głównym katali­zatorem tego nowego trendu były zbliżające się wy­bory prezydenckie z 2005 r. [4] Uchwalenie konstytucji miało być początkiem nowego etapu historii ustro­jowej i politycznej państwa. W ówczesnym kontek­ście historycznym i politycznym nowa konstytucja doskonale nadawała się do roli symbolu zmiany [5].

Wśród projektów nowelizacji ustawy zasadniczej zgło­szonych do Sejmu w czasie pierwszej dekady od jej wejścia w życie, a więc w latach 1997-2007 praktycznie nie pojawiła się propozycja, która dotyczyła­by zwiększenia udziału obywa­teli w procesie decyzyjnym czy życiu publicznym.

Uwaga projektodawców skupiała się w tym czasie na innych zagadnieniach [6]. Zaledwie dwa z nich w formie zgłoszonych projektów uzyskały wyma­gane poparcie, w efekcie czego doszło do dokonania odpowiednich zmian w konstytucji. Pozostałe inicja­tywy nie wyszły poza stadium postulatu lub pozosta­ły na etapie projektowym. Jeśli w ogóle wniesiono je do Sejmu, zatrzymały się na kolejnych etapach procedury legislacyjnej, aby przepaść wraz z koń­cem kadencji zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu. Część została wycofana przez ini­cjatorów, inne odrzucono w głosowaniu [7]. Pierwsza nowelizacja konstytucji przyjęta w 2006 r. [8], doty­cząca europejskiego nakazu aresztowania, wynikła z konieczności dostosowania treści konstytucji do przepisów prawa europejskiego9 w celu zachowania jej prymatu w systemie źródeł prawa (art. 55). Druga zmiana polegała na poszerzeniu zestawu przyczyn pozbawienia biernego prawa wyborczego o fakt skazania prawomocnym wyrokiem sądu za prze­stępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na karę pozbawienia wolności (art. 99). Próby przyjęcia tej zmiany postulowano od 1997 r. Udało się ją uchwalić dopiero w czasie VI kadencji Sejmu w 2009 r.

Jak wspomniano, w latach 2004-2005 zgłoszo­no 4 projekty pełnych konstytucji. Żaden z nich nie został zgłoszony do Sejmu jako oficjalna inicjatywa ustrojodawcza. Pozostały w formie dokumentów o charakterze programowym [10].

Pierwszy chronologicznie projekt przygotowała Liga Polskich Rodzin [11]. Wśród odmiennych posta­nowień znalazły się m.in. propozycje przewidujące zwiększenie uprawnień obywateli w zakresie procesu decyzyjnego. Zgodnie z art. 20 projektu, zbywanie „dobra narodowego, które ma istotne znaczenie dla lokalnych społeczności” uzależniono od zgody tej społeczności. Tryb wyrażania zgody miała jednak określić ustawa. Projekt przewidywał redukcję liczby posłów i senatorów oraz zmianę zasad ich wyboru. Po pierwsze usunięto wymóg proporcjonalności wy­borów. Po drugie tylko połowa parlamentarzystów miała pochodzić z powszechnych i bezpośrednich wyborów. Drugą połowę miały obsadzać sejmiki wojewódzkie, senaty wyższych uczelni i Polacy za­mieszkali za granicą.

Co ważne, nie rozszerzono uprawnień obywatel­skich w dwóch istotnych obszarach – nie przyznano obywatelom prawa inicjatywy ustrojodawczej (pra­wa do wnoszenia projektu zmiany konstytucji) ani nie rozbudowano instytucji referendum w kierunku zwiększenia uprawnień obywateli.

Zniesiono natomiast wymóg uzyskania 50% frekwencji dla uzyskania wiążącego charak­teru wyniku referendum.

Ze względu na znaczne podobieństwo omawianego projektu do konstytucji z 1997 r. w opinii przedsta­wicieli doktryny można tu raczej mówić o rozbudo­wanym projekcie zmiany konstytucji niż oryginalnej, nowej propozycji [12].

Drugi projekt konstytucji firmowany przez par­tię Samoobrona RP również w niewielkim stopniu różnił się od obowiązującej ustawy zasadniczej, co czyni go raczej poszerzoną propozycją rewizji konstytucji niż kompleksową, nową propozycją [13]. Główne zmiany polegały na wzmocnieniu pozycji ustrojowej prezydenta kosztem wyraźnie osłabio­nej rady ministrów (m.in. zwiększenie uprawnień dekretotwórczych prezydenta). Dzięki zniesieniu Senatu prezydent zyskiwał prawo samodzielnego zarządzania referendum (art. 120 ust. 2).

W zakresie demokracji bezpo­średniej istotnym novum było ustanowienie obowiązkowego udziału obywatela w referen­dum ogólnokrajowym (art. 89)

– poza osobami ubezwłasnowolnionymi, pozbawio­nymi praw wyborczych lub publicznych. Projekt nie przewidywał również wymogu osiągnięcia określonej frekwencji dla uzyskania wiążącego wyniku referendum.

Trzecia chronologicznie propozycja przygoto­wana przez Prawo i Sprawiedliwość była już pełną, kompleksową i alternatywną propozycją nowej konstytucji14. Projekt był wyraźnie odmienny od obowiązującej ustawy zasadniczej, również pod względem objętości (170 artykułów).

W zakresie praw obywatelskich projekt PiS wykazywał znaczne podobieństwo do rozwiązań obowiązujących. Wśród różnic można wskazać ograniczenia w zakresie dostępu obywatela do in­formacji na temat działalności władz publicznych (prawo dostępu do dokumentów czy wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy z moż­liwością rejestracji dźwięku i obrazu) czy prawa do strajku. W przepisach dotyczących sposobu wy­łaniania składu Sejmu i Senatu zniesiono wymóg proporcjonalności w wyborach do pierwszej izby, a elekcja senatorów miała odbywać się w okręgach jednomandatowych (przy znaczącej redukcji ich liczby do 30).

W trzech kluczowych dla zagadnienia udziału obywateli w procesie decyzyjnym obszarach, czyli pod względem form organizacyjnych społeczeństwa obywatelskiego, instytucji i zakresu demokracji bez­pośredniej oraz uprawnień obywateli dotyczących inicjowania zmian w konstytucji – projekt generalnie przewidywał utrzymanie status quo.

Ostatnia z 4 opisywanych inicjatyw zmia­ny konstytucji wyszła ze środowiska Platformy Obywatelskiej. Był to rozbudowany projekt 80 zmian w obowiązującej ustawie zasadniczej. Nigdy nie został on ogłoszony jako oficjalny dokument firmowany przez PO, ale za taki go uważano wobec faktu, że powstawał pod kierunkiem ówczesnego posła PO Jana Rokity i w gronie osób związanych z tą partią [15]. Wśród poprawek zaproponowanych w projekcie na uwagę zasługuje szczególnie jedna, przewidująca modyfikację art. 125 Konstytucji RP dotyczącego instytucji referendum ogólnokrajo­wego. Można ją uznać za pośrednio wzmacniającą pozycję obywateli poprzez ułatwienie możliwości zarządzenia referendum.

Zmiana przewidywała po­szerzenie zestawu organów uprawnionych do zarządzenia głosowania o osobę Prezesa Rady Ministrów.

Zgodnie z projektem musiałby on uzyskać na to zgodę Senatu. Jednocześnie zaproponowano, aby w przypadku zarządzenia referendum ogólnokrajo­wego przez Prezydenta RP znieść obowiązek uzy­skania zgody drugiej izby parlamentu [16]. Poza tym, wśród licznych propozycji szczegółowych zmian w konstytucji nie pojawiły się żadne zmierzające do zwiększenia uprawnień obywateli w procesie decyzyjnym.

Podsumowując tę część wywodu, można stwier­dzić, że w pierwszej dekadzie obo­wiązywania konstytucji pro­blematyka udziału obywateli w procesie decyzyjnym nie stanowiła na tyle istotnego za­gadnienia, aby skłonić gremia polityczne do zainicjowania odpowiednich zmian ustrojo­wych

– czy to w formie nowelizacji, rewizji, czy całkowitej zmiany konstytucji w sensie formalnym (uchwalenia nowej ustawy zasadniczej). Na wskazanie konkret­nych obszarów działalności państwa, w których regu­lacja konstytucyjna wymagała modyfikacji, w pierw­szym rzędzie wpłynęły pierwsze (również negatywne) doświadczenia wynikające z analizy praktyki ustrojo­wej pod rządami konstytucji z 1997 r. oraz wydarzenia o charakterze zewnętrznym. Można do nich zaliczyć kwestie związane z konsekwencjami wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, statusem prawnym posła i se­natora szczególnie w obliczu pierwszego w historii III RP przypadku tymczasowego aresztowania posła (2004 r.) czy wzrostu liczby posłów, wobec których wszczęto postępowanie karne przed i w trakcie wy­konywania mandatu. Palącym problemem politycz­no-ustrojowym na początku drugiej dekady obowią­zywania konstytucji z 1997 r. okazało się wzajemne usytuowanie organów w łonie władzy wykonawczej (relacje ustrojowe prezydenta i rady ministrów). Spór podobny do francuskiego cohabitation, ale przybie­rający formę otwartego konfliktu politycznego, ze­lektryzował opinię publiczną i zainspirował gremia polityczne do podjęcia dyskusji na temat koniecznych zmian w konstytucji. W sprawie jednego z aspek­tów tego sporu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w 2009 r. na wniosek Prezesa Rady Ministrów orzekając w sprawie sporu kompe­tencyjnego, określił, który centralny konstytucyjny organ państwa jest uprawniony do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej [17]. Ostatecznie, dyskusja na temat ko­niecznych zmian w konstytucji zakończyła się na etapie projektowym wraz z ponownym objęciem całej władzy wykonawczej przez jedną formację. Przykład francuski pozwala przewidywać, że konflikt, a wraz z nim dyskusja na temat zmian w konstytucji, jeszcze powróci wraz z ponownym obsadzeniem jednego z dwóch organów władzy wykonawczej przez przed­stawiciela przeciwnych sobie partii politycznych.

W pierwszych latach dru­giej dekady obowiązywania konstytucji można zauważyć stopniowy wzrost liczby ca­łościowych projektów nowej konstytucji dla Polski.

Poza dokumentami firmowanymi przez partie poli­tyczne, głównie opozycyjne lub debiutujące w ubiega­niu się o dojście do władzy, pojawiły się także projekty pochodzące od organizacji społecznych, a nawet osób prywatnych. Można wskazać kilka przyczyn tego zja­wiska. Po pierwsze przypadająca w 2007 r. 10-letnia rocznica uchwalenia i wejścia w życie konstytucji sprzyjała dokonywaniu podsumowań i analiz, rów­nież krytycznych, na temat funkcjonowania i treści ustawy zasadniczej. 10-letni okres uprawniał do tego i dostarczał materiału do pogłębionych analiz. Warto przypomnieć, że już w okresie prac nad nową kon­stytucją, a także po jej uchwaleniu opinia publiczna była podzielona w sprawie oceny końcowego rezulta­tu18. Odzwierciedlają to wyniki referendum z 25 maja 1997 r. zatwierdzającego konstytucję, w którym przy frekwencji wynoszącej 45,9% za konstytucją opo­wiedziało się 52,7% głosujących, a przeciw: 42,9%19. Powrót do dyskusji nad oceną polskiej ustawy zasad­niczej sprzyjał nawiązaniom do jej burzliwej genezy.

Projekty partyjne stworzone i ogłoszone w la­tach 2004-2005 wpłynęły na popularyzację dysku­sji na temat nowego, alternatywnego ustroju dla Rzeczypospolitej. Fakt, że propozycje ustrojowe pochodziły od głównych partii politycznych, sta­nowił legitymację dla podejmowania podobnych prób przez inne grupy i środowiska.

Wspominając o czynnikach sprzyjających dys­kusji ustrojowej, nie sposób pominąć internetu jako narzędzia znacząco ułatwiającego autorom upo­wszechnienie własnych pomysłów i idei. Praktyka polegająca na ogłaszaniu projektów konstytucji przez środowiska oraz jednostki nie jest niczym nowym. Była znana już w okresie międzywojen­nym, kiedy szczególnie przedstawiciele środowisk naukowych, ale także działacze polityczni i organi­zacje społeczne ogłaszały własnym nakładem lub na łamach periodyków swoje projekty nowej ustawy zasadniczej.

Ten znany i dzisiaj przejaw aktywności i posta­wy obywatelskiej ma różne oblicza i cele. Negacja i surowa krytyka obowiązującego porządku skłania  autorów do postulowania diametralnej odmiany. Bardziej umiarkowani krytycy skłaniają się do proponowania gruntownych reform w ramach funkcjonującego ustroju. Są także zwolennicy je­dynie koniecznych, drobnych korekt. W projek­tach obywatelskich pojawiły się różne propozycje. Część z nich można uznać za dyskusyjne, czasem mało realne, a nawet osobliwe, ale z pewnością nie można odmówić im oryginalności czy braku obywatelskiego zaangażowania. Wśród najbardziej jaskrawych propozycji dotyczących zmiany ustroju, pochodzących od środowisk narodowych można dostrzec przemożną potrzebę wzmocnienia statusu obywatelskiego, poprzez poszerzenie katalogu praw przysługujących wyłącznie obywatelom kosztem zakresu praw człowieka [20].

Warto w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na dwa pochodzące z omawianego okresu projekty, oba zgłoszone w 2009 r. Pierwszy został przygotowany przez 3 byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego (A. Zolla, M. Safjana i J. Stępnia) w ramach Rady Programowej Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” w 2009 r. Drugi, a dokładniej – aż 3 alternatywne projekty przygoto­wał zespół Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego. Każdy z tych 3 projektów został skonstruowany na podstawie innych założeń sys­temu rządów [21].

Pierwsza z wymienionych inicjatyw, firmowa­na przez byłych prezesów TK, skupiała się na pro­pozycji wyraźnego, normatywnego dookreślenia wzajemnych relacji prezydenta i rady ministrów, której brak doprowadził do gorszącego sporu po­litycznego na przełomie 2008 i 2009 r. Autorzy zaproponowali konkretne zmiany stosownych przepisów konstytucji zmierzające do wyraźnego osłabienia pozycji prezydenta [22]. Wśród propozy­cji pojawiło się także zniesienie powszechnych wyborów prezydenckich na rzecz wyborów przez Kolegium Elektorów złożone z przedstawicieli par­lamentu i sejmików wojewódzkich, co stanowiłoby kolejne osłabienie wpływu obywateli na funkcjo­nowanie funkcjo­nowanie państwa [23]. Dokument stał się podstawą do dalszych prac podjętych przez zespół powołany przez Platformę Obywatelską [24]. Po dokonaniu licz­nych uzupełnień i modyfikacji, w 2010 r. nadano mu formę poselskiego projektu ustawy o zmianie konstytucji i z podpisami ponad 120 posłów wnie­siono do Sejmu [25].

Wśród rozwiązań zgłoszonych w projekcie, bezpośrednio obywateli dotyczyła propozycja podwyższenia liczby podpisów wymaganych dla zgłoszenia kandydatury prezydenta w wyborach powszechnych ze 100 do 300 tysięcy. O ile istnie­ją racjonalne powody uzasadniające taką zmianę (przede wszystkim redukcja liczby kandydatów w wyborach), należy stwierdzić, że jest to ograni­czenie możliwości zgłaszania kandydatów przez środowiska inne niż duże partie polityczne.

Wymóg zebrania 300 tysięcy podpisów w stosunkowo krót­kim czasie, jaki wyznaczają przepisy prawa wyborczego, stawiałby duże partie poli­tyczne posiadające rozbu­dowane struktury lokalne w bardziej korzystnej pozycji.

Ponadto, na co zwrócono uwagę w doktrynie – pod­wyższony limit mógłby sprawić, że kandydat nie­wspierany przez duże partie miałby nikłe szanse na zebranie podpisów w przypadku skrócenia terminów z powodu przedterminowego opróżnienia urzędu przez poprzedniego prezydenta [26].

Wszystkie 3 projekty Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego również zawie­rały rozwiązania bezpośrednio dotyczące dostępu obywateli do procesu decyzyjnego. Przede wszyst­kim nie przewidziano w nich w ogóle referendum ogólnokrajowego, co autor tłumaczył „dotychczaso­wą praktyką i biernością obywateli w bezpośrednim sprawowaniu władzy” [27].

W modelach prezydenckim i parlamentarno-ga­binetowym zracjonalizowanym prezydenta mieliby nadal wybierać obywatele, ale liczbę wymaganych podpisów popierających kandydaturę zwiększono do 300 tysięcy [28]. W wersji kanclerskiej liczbę tę usta­lono na poziomie 200 tysięcy, przy czym to Sejm miałby dokonywać wyboru prezydenta. Dopiero po dwóch nierozstrzygających turach głosowania o wyborze prezydenta (spośród dwóch kandyda­tów z drugiej tury) mieliby decydować obywatele w głosowaniu powszechnym [29]. Co ciekawe, autor uzasadnienia do projektów zaliczył zgłaszanie kan­dydatury prezydenta przez obywateli do instytucji demokracji bezpośredniej [30]. Interesującym rozwią­zaniem zawartym we wszystkich projektach było również odebranie prawa inicjatywy ustawodawczej posłom, przy zachowaniu tego prawa w rękach oby­wateli (a także rządu i Senatu) [31]. Wśród rozwiązań wzmacniających pozycję obywateli można także wskazać wprowadzenie wymogu zatwierdzania zmian w konstytucji dokonanych przez Sejm i Senat, po wyborach, przez Sejm i Senat kolejnej kadencji. Miało to umożliwić obywatelom wypowiedzenie się w wyborach co do tej nowelizacji (głosując za lub przeciw partiom, które ją przegłosowały) [32]. Brak wyraźnych wyłączeń przedmiotowych w projektach konstytucji RPO prowadzi do wniosku, że umożli­wiały one wniesienie projektu ustawy o zmianie kon­stytucji również przez obywateli, pod warunkiem zebrania 100 tysięcy podpisów poparcia. Projekt obywatelski podlegałby jednak ogólnym zasadom postępowania ustawodawczego w Sejmie i Senacie. Zakres ewentualnego udziału obywateli określałby regulamin każdej z izb ustalony przez nie w sposób autonomiczny.

Możliwość złożenia obywa­telskiego projektu zmiany konstytucji to zupełne novum wśród dotychczasowych pro­pozycji, z których żadna nie przewidywała takiego rozwiązania.

Jednocześnie jest to znaczące wzmocnienie głosu obywateli nawet w warunkach szerokiej swobody w zakresie dokonywania poprawek, jaką dysponuje Sejm i Senatu w czasie prac legislacyjnych nad ewentualnym projektem zmiany konstytucji. Jak wspomniano, art. 235 obowiązującej konstytucji nie przewiduje w ogóle możliwości wniesienia przez obywateli projektu jej zmiany. Możliwość taka istnia­ła w okresie prac nad obecną konstytucją. Zgłoszono wówczas projekty obywatelskie, które również były przedmiotem prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Charakterystyczny sto­sunek znaczącej części elit politycznych do instytucji referendum był zauważalny już w okresie prac nad nową konstytucją.

W dyskusjach prowadzonych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego podnosiły się głosy przeciwne samej instytucji referendum jako „należącej do klasycz­nych metod walki z parlamen­taryzmem”.

Proponowano, aby prezydent oprócz zgody parla­mentu na zarządzenie referendum musiał również uzyskać kontrasygnatę Prezesa Rady Ministrów ( J. Kaczyński) [33]. Zdecydowany opór wielu polity­ków wywołała propozycja konstytucyjnej regulacji prawa określonej grupy obywateli do zainicjowania referendum ogólnokrajowego. W głosach polityków pojawiały się argumenty przeciwko temu rozwiąza­niu, uzasadniane obawą o pojawienie się nadmier­nej liczby wniosków o przeprowadzenie referen­dum i niebezpieczeństwem wymuszania na Sejmie zarządzania referendum przez demonstrujących obywateli.

Tadeusz Mazowiecki był zda­nia, że „Nasza demokracja potrzebuje umocnienia jako demokracja pośrednia […]. Są dziedziny życia, w których nie większość powinna rozstrzy­gać”.

W efekcie w konstytucji nie znalazła się regulacja dotycząca obywatelskiej inicjatywy referendalnej. Kwestię tę uregulowano w ustawie [34]. Obywatelom nie przyznano także prawa inicjatywy ustrojodaw­czej.

Na poziomie konstytucyjnym dokonano po­ważnego ograniczenia zakresu udziału obywateli w sprawowaniu władzy. W zakresie prawa do za­rządzenia referendum ogólnokrajowego czy de­cyzji w sprawie obywatelskiego projektu ustawy konstytucja utrzymała uprzywilejowaną pozycję organów przedstawicielskich. Pomimo wprowa­dzenia ludowej inicjatywy referendalnej – nadal weryfikacja wniosku o przeprowadzenie głosowa­nia powszechnego należy do Sejmu, który może go odrzucić. Analogicznie – wniosek Prezydenta RP może zostać odrzucony przez Senat. Również obywatelska (ludowa) inicjatywa ustawodawcza została skonstruowana w sposób, w którym osta­teczną decyzję dotyczącą projektu ustawy podej­mują przedstawiciele narodu w parlamencie (po­słowie) [35].

Posługując się pochodzącym z zagranicznej literatury określeniem „kontrolowane referendum” [36], można stwier­dzić, że twórcy konstytucji zdecydowali o ustanowieniu na poziomie ogólnokrajowym w Polsce odmiany demokracji bezpośredniej, którą można określić jako „kontrolowana” (łagodniej: „semibezpośred­nia”).

To rządzący decydują, czy referendum z inicjatywy obywateli w ogóle się odbędzie. Sejm inicjując refe­rendum, może swobodnie ustalić, kiedy ono się od­będzie i jakie zostaną zadane pytania. Jego decyzja nie podlega kontroli żadnego organu.

Nie zapominając, że wspomniane dyskusje odbyły się prawie 20 lat temu w innej, burzliwej rzeczywisto­ści ustrojowo-politycznej, można zauważyć, że zdanie polityków na temat demokracji bezpośredniej przez wiele lat było podobne do prezentowanego przez ich poprzedników w latach 90. XX w. W ostatnich latach uległo ono częściowej zmianie.

W 2010 r. PiS przedstawił kolejny projekt nowej konstytucji, tym razem nieco obszerniejszy, bo liczą­cy 199 artykułów. Projekt ten nie został wniesiony do Sejmu, ale pełnił i pełni rolę kompleksowej propozycji programowej największej partii opozycyjnej. Wśród zaproponowanych postanowień zwraca uwagę mody­fikacja przepisów dotyczących referendum ogólnokra­jowego. O ile nadal jego zarządzenie zależy od Sejmu lub prezydenta (już nie za zgodą Senatu i nadal bez konieczności uzyskania kontrasygnaty), o tyle wyma­gania frekwencyjne dla osiągnięcia wiążącego wyniku obniżono do 30% (art. 8). Co istotne, doprecyzowano przedmiot referendum, które może dotyczyć sprawy o szczególnym znaczeniu nie tylko dla państwa, ale także dla obywateli. Artykuł dotyczący referendum (który w obecnej konstytucji znajduje się w rozdziale dotyczącym Sejmu i Senatu) zlokalizowano w roz­dziale 1 – „Zasady naczelne”. Zgodnie z projektem, obywatele nie posiadają prawa inicjatywy ustrojodawczej. Ponadto, zniesiono referendum zatwierdzające zmiany w konstytucji nawet w fakultatywnej formie (art. 189-190). Poza utrzymaniem większości dotych­czas istniejących instytucji demokracji bezpośredniej wprowadzono nowe. Po pierwsze – „szczególne weto ustawodawcze”. Zgodnie z projektem, gdy prezydent otrzymawszy ustawę mającą istotne znaczenie dla fi­nansów publicznych lub praw i wolności człowieka i obywatela, ma wątpliwości co do jej podpisania, może zastosować zwykłe weto ustawodawcze lub „weto szcze­gólne”. To drugie polega na zarządzeniu referendum zatwierdzającego ustawę. W razie uzyskania decyzji pozytywnej lub niewiążącego charakteru referendum prezydent podpisywałby ustawę. W innym przypadku nie tylko powinien odmówić złożenia podpisu, lecz także zyskiwałby prawo do skrócenia kadencji Sejmu (art. 103). Druga, oryginalna instytucja demokracji bezpośredniej, której wprowadzenie do polskiego ustroju przewiduje projekt, to referendum zarządzane przez prezydenta w celu zatwierdzenia projektu usta­wy (art. 105). W razie odmowy ze strony wymaganej liczby obywateli projekt prezydenta byłby zarzucany przed zainicjowaniem postępowania ustawodawczego w Sejmie. W przypadku aprobaty dla projektu, wyra­żonej w referendum, prezydent wnosiłby go do Sejmu, a procedura ustawodawcza ulegałaby modyfikacji. Po pierwsze – każda zmiana w projekcie wymagałaby zgo­dy prezydenta, po drugie – Senat nie mógłby wnieść żadnych poprawek do ustawy w wersji uchwalonej przez Sejm, po trzecie – w razie nieuchwalenia ustawy w ciągu 90 dni lub odrzucenia jej przez Sejm prezy­dent zyskiwałby prawo do skrócenia kadencji Sejmu. Ostatni z nowych typów referendum mógłby zostać zarządzony w celu podjęcia decyzji dotyczącej stano­wiska w sprawach dotyczących organizacji międzyna­rodowej, której Rzeczpospolita przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Stanowisko to mogłoby dotyczyć aktu prawnego lub in­nych spraw związanych z funkcjonowaniem organizacji. Stanowisko takie powinny, co do zasady, wypracować wspólnie Sejm i Senat z radą ministrów albo właśnie obywatele w referendum (art. 177 ust. 3) [37].

W maju 2013 r. projekt nowej konstytucji, a w rze­czywistości – gruntownej nowelizacji obowiązują­cej konstytucji, zaprezentowało także ugrupowanie Solidarna Polska. Nie został on wniesiony do Sejmu, ale zgodnie z utrwalonym już obyczajem politycznym stanowi część dokumentów programowych. Warto wspomnieć o tym projekcie, ponieważ był przeja­wem nowej tendencji. Obok tematów obecnych od lat w debacie publicznej jak uściślenie typu polskie­go systemu rządów, redukcję liczby deputowanych, ograniczenie immunitetów parlamentarzystów, znie­sienie Senatu, ograniczenie skali finansowania partii politycznych czy wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych – w projekcie pojawiły się rów­nież propozycje dotyczące zwiększenia roli obywateli w życiu publicznym – jak poszerzenie grona organów pochodzących z wyborów powszechnych (o starostów, marszałków województw i prokuratora generalnego) czy zwiększenie roli referendum.

Propozycja dotycząca modyfikacji kształtu referen­dum ogólnokrajowego przewidywała obligatoryj­ność zarządzenia takiego referendum na wniosek 300 tysięcy obywateli oraz obniżenie do 30% mi­nimalnej frekwencji koniecznej dla uzyskania przez wynik referendum charakteru wiążącego (art. 125 ust. 3 i 3a) [38].

W 2015 r. swój projekt konstytucji ogłosił tak­że Janusz Korwin-Mikke. Warto o nim wspomnieć dlatego, że w ogóle nie przewiduje instytucji referen­dum ani innych form demokracji bezpośredniej [39].

Do tej pory, w dobiegającej końca VII kadencji, do Sejmu zgłoszono trzy projekty ustaw o zmianie konstytucji40. Wśród nich na uwa­gę zasługuje projekt posłów PiS z 2013 r., który dotyczył w całości udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym.

Po pierwsze – projekt przewidywał zrównanie pełnomocnika obywatelskiej inicjatywy ustawo­dawczej w prawach z innymi uczestnikami postę­powania ustawodawczego, a także uniemożliwiał odrzucenie projektu obywatelskiego w pierwszym czytaniu w Sejmie. Ponadto doszło do konstytucyj­nego wyłączenia tego typu projektów spod działania zasady dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu. Po drugie – wprowadzono instytucję obligatoryj­nego referendum ogólnokrajowego z inicjatywy obywateli. Warunkiem jego zarządzenia było ze­branie 1 miliona podpisów obywateli pod projek­tem. Po trzecie – wyłączono możliwość zorganizo­wania referendum ogólnokrajowego w sprawach: zmian w Konstytucji, budżetu państwa, udziału w operacjach militarnych i obronności państwa oraz amnestii. Po czwarte – przyznano obywate­lom prawo inicjatywy ustrojodawczej wymagają­cej zebrania 1 miliona podpisów pod projektem ustawy o zmianie konstytucji. Po piąte – grono podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany dotyczące rozdziałów I, II i XII konstytucji poszerzono o pełnomocnika komitetu zgłaszające­go projekt obywatelskiej inicjatywy ustrojodaw­czej [41]. W uzasadnieniu wnioskodawcy odwołali się m.in. do inicjatyw podejmowanych przez Instytut Spraw Obywatelskich w celu promocji instytucji ludowej inicjatywy ustawodawczej i wprowadzenia odpowiednich zmian w ustawodawstwie, a także do wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego stwierdzających liczne man­kamenty kształtu regulacji prawnej demokracji bezpośredniej, będących jednym z powodów, dla których instytucje demokracji bezpośredniej na poziomie ogólnokrajowym są praktycznie martwe. Wnioskodawcy stwierdzili także w uzasadnieniu do projektu, że „poszerzenie praw obywateli do bezpośredniego sprawowania władzy zwierzchniej wpłynie dodatnio na zaufanie do państwa i jakość polityki państwowej. Podtrzymywanie sprzeciwu wobec demokracji bezpośredniej, które u zarania europejskiego konstytucjonalizmu uzasadniane było niskim stopniem edukacji społeczeństwa, nie ma dziś oparcia w rzeczywistości. Wręcz odwrotnie, to ożywienie demokracji partycypacyjnej jest jedną z dróg ulepszenia ładu publicznego”. Projekt usta­wy konstytucyjnej został odrzucony w pierwszym czytaniu dnia 23 października 2013 r. [42]

 VII kadencja Sejmu bez wąt­pienia przejdzie do historii polskiej demokracji bezpo­średniej. Była to pierwsza od wejścia w życie konstytucji RP z 1997 r. kadencja, w której doszło do zgłoszenia tak wielu wniosków o zarządzenie re­ferendów ogólnokrajowych – zarówno z inicjatywy obywa­teli, posłów, jak i prezydenta.

Burzliwa debata wokół dwóch referendów prezy­denckich w 2015 r., obejmująca poza treścią pytań referendalnych i kwestiami stricte politycznymi, również odwołania do problematyki kształtu nada­nego instytucjom demokracji bezpośredniej w pol­skiej konstytucji i ustawodawstwie, należała do głównych wydarzeń politycznych 2015 r., ognisku­jąc uwagę sporej części obywateli. Po wielu latach znikomego zainteresowania tymi zagadnieniami demokracja bezpośrednia i zakres udziału obywa­teli w politycznym procesie decyzyjnym stały się kluczowymi tematami debaty publicznej. W czasie kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich Andrzej Duda, który pokonał ubiegającego się o re­elekcję rywala Bronisława Komorowskiego, głosił m.in. hasło zwiększenia udziału obywateli w rzą­dzeniu państwem. Dla zwolenników dokonania zmian w obowiązującej regulacji w celu zwiększe­nia udziału obywateli w sprawowaniu władzy bez wątpienia nastał sprzyjający moment do podjęcia konkretnych działań, również o charakterze legi­slacyjnym.

POGLĄDY ŚRODOWISK EKSPERCKICH DOTYCZĄCE ZMIAN W KONSTYTUCJI ZMIERZAJĄCYCH DO ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU OBYWATELI W PROCESIE DECYZYJNYM

Dorobek polskiej doktryny prawa konstytucyjnego, a także nauk politycznych odnoszący się bezpośred­nio do propozycji zmian w konstytucji jest bardzo bogaty, czego dowodzi również baza źródłowa tego opracowania, stanowiąca zaledwie niewielki odsetek ogółu publikacji na ten temat.

Czołowi polscy konstytucjona­liści przeprowadzili dwukrot­nie gruntowne badania doty­czące polskiej konstytucji.

W 1997 r. wejściu w życie konstytucji towarzy­szyła publikacja szczegółowego, kilkutomowego „bilansu otwarcia” w ramach projektu badawczego „Podstawowe dylematy teoretyczne nowej kon­stytucji RP” pod kierunkiem prof. K. Działochy [43]. Cykl prezentował założenia teoretyczne oraz funk­cjonujące rozwiązania dotyczące najważniejszych obszarów ustrojowych z uwzględnieniem dorobku państw obcych. W latach 2004-2006 opublikowano wyniki szerokich badań dotyczących praktyki stoso­wania konstytucji z 1997 r., również w wielotomowej edycji, pod redakcją czołowych badaczy i z udziałem licznego grona uznanych ekspertów [44].

Należy w tym miejscu odróżnić propozycje zgłaszane przez konstytucjonalistów w efekcie kry­tycznej analizy formalno-dogmatycznej tekstu kon­stytucji czy praktyki ustrojowej od opinii na temat zmian zgłaszanych i wnoszonych przez gremia po­lityczne. Jak pisze M. Zubik: „Pierwsze propozycje zmian w Konstytucji z 1997 r. zazwyczaj spotykały się z chłodnym przyjęciem ze strony nauki prawa. Oceniano bowiem, że postulaty w tym zakresie wy­nikają głównie z gry politycznej, a nie są związane z należycie dokonaną ujemną oceną sposobu funk­cjonowania przepisów konstytucyjnych” [45]. Na tle negatywnych doświadczeń z czasów obowiązywa­nia Małej Konstytucji z 1992 r. w pierwszych latach obowiązywania konstytucji z 1997 r. w środowisku konstytucjonalistów dominowało zrozumiałe prze­konanie o potrzebie ochrony młodej konstytucji przed zakusami polityków kierujących się doraźnym interesem. Postulaty dokonywania zmian nie cieszy­ły się popularnością. Nie bez znaczenia – chociaż nie należy go przeceniać – był również fakt zaanga­żowania wybitnych polskich konstytucjonalistów w prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. To zresztą główny powód, dla któ­rego konstytucja z 1997 r. jest aktem prezentują­cym wysoki poziom pod względem legislacyjnym. Nadejście nowego pokolenia badaczy niezaangażo­wanych w prace projektowe i mogących ocenić je z dystansu, a przede wszystkim upływ czasu – zaowocowały pierwszymi krytycznymi analizami. Od umiarkowanej krytyki nie odżegnywali się również uczestnicy prac nad przygotowaniem i uchwaleniem konstytucji z 1997 r.

W 2011 r. wśród uznanych polskich konstytucjonali­stów w ramach projektu badawczego Instytutu Spraw Publicznych w Warszawie przeprowadzono ankietę dotyczącą potrzeby, zakresu i tre­ści zmian ustawy zasadniczej.

O ile eksperci różnili się między sobą w opiniach, to prawie nikt nie odrzucał kategorycznie samej idei zmian w konstytucji. Wszyscy dopuszczali ich do­konanie, część zgłosiła nawet taką potrzebę. Warto zaznaczyć, że w konkluzjach opracowań naukowych z zakresu prawa konstytucyjnego autorzy coraz częściej (można powiedzieć – odważniej) zgłaszają propozycje stosownych nowelizacji. Należy w tym względzie rozróżnić propozycje i projekty wycho­dzące od środowisk naukowych i eksperckich od propozycji politycznych, które są na ogół oceniane krytycznie.

Wśród polskich konstytucjonalistów nadal można odnaleźć tak stanowczo negatywne opinie dotyczące zmian w konstytucji jak A. Bałabana, który stwierdził w 2011 r., że „propozycje zmiany konstytucji pojawiają się w Polsce bardzo często i są dowodem niskiej kultury prawnej, często też dowodem niekompetencji czy wręcz antydemokra­tycznego nastawienia inicjatorów (vide projekt kon­stytucji IV RP) […] Na każdą zmianę konstytucji odpowiadam co do zasady: »nie«” [46]. Jest to jednak stanowisko raczej odosobnione. Większość badaczy dopuszcza możliwość zmiany konstytucji, wskazując konkretne obszary regulacji ustrojowej, które wy­magają korekt lub uzupełnień. Pod tym względem można doszukać się licznych podobieństw.

Powody zmiany stanowiska doktryny wskazał w ankiecie B. Banaszak, który wymienił zarówno zja­wiska zewnętrzne, nieprzewidywalne, jak i nieocze­kiwane konsekwencje: przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i NATO, również wynikające z ewolucji tych struktur, wyzwania związane z globalnym kry­zysem gospodarczym czy postępująca internacjonali­zacja życia politycznego. Poza tym sama konstytucja zawiera wady, które zaobserwowano w praktyce jej stosowania (głównie problem wzajemnych relacji w łonie władzy wykonawczej) [47].

Różnice dzielą badaczy, również jeśli cho­dzi o zakres zmian. O ile B. Bałaban sprzeciwia się co do zasady dokonywaniu zmian, M. Chmaj przeciwny jest uchwalaniu nowej konstytu­cji, ale dopuszcza zmiany częściowe w obsza­rach, które tego wymagają [48] (podobnego zdania jest M. Jabłoński [49], A. Łabno [50], K. Skotnicki [51], A. Szmyt [52], P. Winczorek [53] i M. Zubik, który jednak optuje najpierw za szeroką dyskusją na ten temat [54]), B. Banaszak uważa przyjęcie nowej ustawy zasadni­czej za rozwiązanie lepsze, zapewniające spójność aktu w przeciwieństwie do zmian cząstkowych, które mogą doprowadzić do jej rozbicia. Ponadto uważa on, że liczba zalecanych zmian jest na tyle duża, że sytuacja dojrzała do opracowania i przy­jęcia nowej konstytucji [55] (podobną opinię wyraził P. Policastro [56]).

Ciekawym testem stosunku badaczy do problematyki udziału obywateli w proce­sie decyzyjnym było pytanie w ankiecie z 2011 r. dotyczące oceny konstytucyjnej regulacji instytucji demokracji bezpo­średniej i ewentualnej potrze­by jej zmiany.

I w tym przypadku można dostrzec wyraźne grupy poglądów – od przekonania, że obowiązująca regu­lacja jest optymalna, przez dostrzeganie jej man­kamentów i proponowanie odpowiednich korekt – ale w ramach istniejących rozwiązań i instytucji, aż po propozycje poszerzenia zestawu form demo­kracji bezpośredniej obecnych w polskim ustroju. Odpowiedzi zawarte w ankiecie stanowią dobrą ilu­strację poglądów funkcjonujących w całym środowi­sku. Warto poświęcić więcej miejsca na prezentację wyników ankiety.

I tak: A. Bałaban nie zgłosił zastrzeżeń czy pro­pozycji zmian konstytucyjnej regulacji demokracji bezpośredniej, uznając ją za „wystarczającą” [57] (po­dobnego zdania była A. Łabno [58]); B. Banaszak pro­ponuje poszerzenie zestawu istniejących instytucji demokracji bezpośredniej o weto ludowe i ustawę referendalną [59]; M. Chmaj podziela korzystną ocenę wystawioną istniejącej regulacji przez A. Bałabana, ale dodaje propozycję obniżenia minimalnej fre­kwencji w referendum ogólnokrajowym wymaganej dla jego wiążącego wyniku do 30% [60]; M. Jabłoński, jeden z czołowych znawców instytucji referendum, opowiedział się za zmianami zmierzającymi do umożliwienia obywatelom szerszej niż dotąd moż­liwości bezpośredniej partycypacji w podejmowaniu rozstrzygnięć o szczególnym znaczeniu dla państwa. Autor zaproponował zupełne zniesienie wymogu minimalnej frekwencji w referendach ogólnokrajo­wych, ustanowienia ścisłych terminów na realizację przez organy władzy państwowej wiążącej ich woli wyrażonej przez obywateli w referendum, umożli­wienie Senatowi samodzielnego zarządzania referen­dum, uściślenie regulacji dotyczących dopuszczalnej materii pytań referendalnych. Jednocześnie nie jest on zwolennikiem przyznania prawa do zarządzenia referendum odpowiednio licznej grupie obywateli. W stosunku do referendów lokalnych i obywatel­skiej inicjatywy ustawodawczej nie zgłosił nowych propozycji [61]. Dalej: K. Skotnicki po stwierdzeniu, że „obecnie rozwiązania są niezadowalające”, po­parł ideę obligatoryjnego zarządzania referendum ogólnokrajowego w przypadku zebrania odpowied­niej (1 miliona) liczby podpisów pod wnioskiem obywatelskim, a także zapisania w ustawie zasad­niczej obowiązku organów władzy publicznej do konkretnych działań, zmierzających do realizacji woli większości obywateli. W kwestii obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej badacz opowiedział się za wdrożeniem środków zmierzających do eliminacji zjawiska masowego unicestwiana projektów oby­watelskich z powodu zakończenia kadencji Sejmu (następnej po tej, w której zgłoszono projekt). Zdaniem K. Skotnickiego „podważa to wiarę oby­wateli w sens angażowania się w życie publiczne”. Autor zaproponował także rozważenie konstytu­cyjnego wzmocnienia konsultacji społecznych oraz wprowadzenia instytucji weta ludowego [62]. Również A. Szmyt proponuje poszerzenie zakresu demokracji bezpośredniej, ale tylko w ramach jej form istnieją­cych już w ustawie zasadniczej. Wśród konkretnych propozycji znalazło się zniesienie wymogu minimal­nej frekwencji w przypadku referendum w sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa, umożliwie­nie zorganizowania referendum zatwierdzającego w przypadku dowolnej zmiany konstytucji (nie tylko dotyczącej rozdziałów I, II lub XII), obligatoryjność zarządzenia referendum w przypadku złożenia wnio­sku przez odpowiednio duże grono obywateli (po­nad 500 tysięcy). Ekspert opowiedział się również za modyfikacją regulacji inicjatywy ludowej. W przy­padku nieuchwalenia ustawy wniesionej przez oby­wateli do końca drugiej kadencji Sejmu powinno odbyć się referendum, w której mogłoby dojść do przyjęcia ustawy referendalnej. Kontrolę nad zgod­nością materii pytań referendalnych z konstytucją powinien ex ante badać Trybunał Konstytucyjny [63]. Także P. Winczorek zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje braku możliwości wyegzekwowa­nia na organach władzy publicznej konieczności realizacji woli obywateli wyrażonej w referendum. Ponieważ najczęściej realizacja ta będzie przybie­rać postać stosownej ustawy, autor zaproponował wprowadzenie instytucji ustawy referendalnej umoż­liwiającej uchwalenie ustaw w drodze referendum z pominięciem Sejmu i Senatu, ale tylko „w ograni­czonej liczbie ważnych ustrojowo przypadków” [64].

Wśród badaczy młodszego pokolenia zwrócono uwagę na praktyczną stronę problemu zakresu udziału obywateli w procesie decyzyjnym w pań­stwie.

Warto tu wymienić przede wszystkim P. Uziębłę [65], a także A. Rytel-Warzochę [66] badających instytucje demokracji bezpośredniej również na poziomie lo­kalnym, w tym szczególnie ich ustawową regulację. Skala ograniczenia zakresu władzy obywateli ulega poszerzeniu na poziomie ustawowym. W sprawie zasad i trybu przeprowadzenia referendum ogólno­krajowego (art. 125 ust. 5) oraz trybu postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej konstytucja odsyła do ustaw. Co prawda, temat ten wykracza poza ramy analizy dotyczącej regulacji konstytucyjnej, ale warto poświęcić mu kilka skró­towych uwag. Na poziomie ustawowym następuje dalsze ograniczenie zakresu władzy obywateli, np. poprzez wskazanie terminów zawitych do dokonania określonych czynności czy tematów, których refe­rendum z ich inicjatywy lub których projekt od nich pochodzący nie może dotyczyć. Ponadto P. Uziębło w swoich badaniach zwrócił uwagę na ciekawy pro­blem wykorzystania przez obywateli dostępnych im mechanizmów. Wnioski są interesujące. Autor stwierdza, że „na tle innych państw europejskich, w których instytucja ta występuje, można stwier­dzić, że jej wykorzystanie jest znaczące”. Dotyczy to jednak samego inicjowania procedury wnosze­nia projektu i nie przekłada się na ostateczny suk­ces w postaci wniesienia go do Sejmu. Autor zwra­ca uwagę na fakt, że „zdecydowana większość […] komitetów nie jest zdolna do wniesienia projektu ustawy”. Inicjatywy zakończone sukcesem w tym sensie, że zostały wniesione do Sejmu, „korzystały ze wsparcia znaczących organizacji politycznych bądź społecznych” [67]. Te, które miały rzeczywiście oddolny charakter, praktycznie nie mają szans na pozytywny finał. Pomimo wniesienia projektu do Sejmu jego los w pełni zależy od Sejmu. Zdecydowana większość projektów obywatelskich upada – z powodu ich nierozpatrzenia (w tym poprawek Senatu) w ciągu dwóch kolejnych kadencji Sejmu (dyskontynuacja) lub przyjęcia w wersji istotnie odbiegającej od pier­wotnego projektu [68]. Autor zwraca także uwagę na rzadziej poruszany problem jakości ustawodawczych projektów obywatelskich. Zauważa, że po pierwsze – dominują projekty nowelizacji ustaw (które ła­twiej opracować niż kompleksowe projekty całych ustaw), po drugie – jakość przygotowywanych pro­jektów obywatelskich budzi poważne wątpliwości: „Szczególnie źle prezentują się uzasadnienia takich projektów”. Największą ich wadą jest brak rzetelnej analizy skutków finansowych proponowanej regu­lacji [69].

Charakterystykę ustawowej regulacji referendum ogólnokrajowego dobrze oddaje obecna w literatu­rze opinia, że nosi ona wyraźne piętno doraźności. Jej kształt i konkretne rozwiązania zdeterminowało referendum europejskie z 2003 r. [70] (dotyczące wyra­żenia zgody na ratyfikację umowy o akcesji do Unii Europejskiej) i zgodna wola ówczesnych sił poli­tycznych, aby Polska przystąpiła do Unii. Badacze mówią wręcz o licznych wadach, niedociągnięciach, o wątpliwościach dotyczących racjonalności przyję­tych wówczas rozwiązań ustawowych, a nawet pod­ważają zgodność niektórych z nich z konstytucją [71]. Rezultatem tych spostrzeżeń jest z jednej strony utrzymująca się krytyka ustawy, z drugiej – zauwa­żalny szczególnie w ostatnich latach wzrost liczby propozycji gruntownej nowelizacji ustaw o referen­dach – ogólnokrajowych i lokalnych [72].

POSTULATY ŚRODOWISK OBYWATELSKICH DOTYCZĄCE ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU OBYWATELI W PROCESIE DECYZYJNYM W PAŃSTWIE

Jak słusznie zauważyła M. Musiał-Karg: „Polska przed 1990 r. nie miała najlepszych doświadczeń w odwoływaniu się do form demokracji bezpośred­niej” [73]. Tym zapewne należy tłumaczyć rezerwę, którą Polacy wykazywali wobec tej formy demo­kracji u zarania III Rzeczypospolitej. Jak wynika z badań opinii społecznej przeprowadzonych w lu­tym 1995 r., a więc w okresie intensywnych prac nad przygotowaniem nowej ustawy zasadniczej, zdecydowana większość obywateli poparła wówczas ideę organizacji cząstkowego referendum dające­go możliwość ustosunkowania się głosujących do szczegółowych rozwiązań ustrojowych. Co ciekawe, jednocześnie zaledwie 20% respondentów uważało, że będzie miało realny wpływ na kształt nowej kon­stytucji, ponieważ stwarza ono jedynie takie pozory. Na pytanie o udział w referendum zatwierdzającym treść uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe konstytucji odpowiedzi pozytywnej udzieliła wów­czas już jedynie niespełna połowa respondentów [74]. 

Nieufności obywateli wobec instytucji demo­kracji bezpośredniej towarzyszy rezerwa, którą wykazują politycy i eksperci. Jak wyżej zauważono, propozycje zwiększenia udziału obywateli w proce­sie decyzyjnym poprzez stosowne zmiany ustawy zasadniczej ze strony polityków, a także w gronie ekspertów z dziedziny prawa konstytucyjnego po­jawiły się stosunkowo późno, dopiero na początku drugiej dekady obowiązywania konstytucji.

Przegląd projektów dotyczących partycypacji społecznej i aktywizacji obywateli, realizowanych przez organizacje społeczne: stowarzyszenia, fun­dacje i inne grupy obywatelskie, prowadzi do kon­kluzji, że do tej pory obejmowały one dwa główne typy działań. Po pierwsze – promowanie i wspiera­nie aktywizacji społecznej zmierzającej do budowy i utrwalenia społeczeństwa obywatelskiego w ra­mach instytucji przewidzianych przez obowiązu­jące prawo (w tym konstytucję). Po drugie – pro­mowanie szczegółowych zmian w prawodawstwie dotyczącym partycypacji społecznej. Wspomniane działania dotyczyły szerokiego wachlarza instytucji i form aktywności i partycypacji obywatelskiej jak: stowarzyszenie i fundacja (w tym fundacja poli­tyczna), referendum i inicjatywa ludowa, petycje do władz, wysłuchanie publiczne, lobbing, budżet partycypacyjny, jednostki pomocnicze gminy i ich organy. Stale obecnym tematem w działalności orga­nizacji pozarządowych jest kwestia konsultacji spo­łecznych dotyczących projektów aktów prawnych oraz programów rządowych – przede wszystkim zwiększenia udziału strony społecznej w procesie decyzyjnym w państwie. Wspomniane działania dotyczyły zarówno poziomu lokalnego (obszaru jednostek samorządu terytorialnego), jak i ogólno­krajowego. Strona społeczna może poszczycić się bogatym dorobkiem oraz kilkoma sukcesami na omawianych polach. Najważniejszym z nich jest doprowadzenie do regulacji prawnej wspomnia­nych instytucji partycypacji społecznej do tej pory nieobecnych w polskim systemie prawnym lub do zmian w dotychczasowej regulacji mających na celu zwiększenie udziału obywateli w procesie decyzyj­nym. Przyjęte regulacje prawne wspomnianych in­stytucji wymagają w przyszłości dopracowania na podstawie zebranych doświadczeń z pierwszych lat ich stosowania [75]. Inicjatywy organizacji społecznych dotyczyły przede wszystkim regulacji ustawowej, rzadziej aktów niższego rzędu (regulaminy izb par­lamentarnych, regulamin rady ministrów). O wiele ważniejszym zadaniem jest aktywizacja społeczna przejawiająca się w poświęcaniu czasu wolnego na działania w ramach różnego rodzaju organizacji. Skala zaangażowania obywatelskiego w Polsce jest wciąż niska w porównaniu z krajami Zachodu, a do tego wykazuje tendencję spadkową [76].

Na podstawie przytoczonych faktów należy stwierdzić, że wspomniana aktywność podmiotów społecznych (sto­warzyszeń, fundacji itp.) do tej pory bezpośrednio prawie w ogóle nie dotyczyła zmian w ustawie zasadniczej. Wyjątkiem są dwie stosun­kowo nowe inicjatywy doty­czące omawianego problemu. Pierwsza firmowana przez Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia z siedzibą we Wrocławiu, druga – przez Fundację Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) z siedzibą w Łodzi.

Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia zostało zarejestrowane w 2009 r. W pierwotnej wersji jego statutu wskazano, że jednym z celów Stowarzyszenia „jest doprowadzenie do sytuacji prawnej, aby oby­watele RP realnie i w pełni mogli korzystać z prawa suwerena jakie daje im art. 4 Konstytucji”. W tym sa­mym paragrafie znalazło się stwierdzenie, że „w dru­gim etapie celem Stowarzyszenia jest nowelizacja Konstytucji RP i umieszczenie w niej następujących zapisów:

1. Referendum obligatoryjnie należy przeprowa­dzić w przypadku:

a) całkowitej lub częściowej zmiany Konstytucji RP,

b) przed podpisaniem każdej międzynarodowej umowy rodzącej zobowiązania lub ogranicza­jące jej niepodległość.

2. Co najmniej 300 000 obywateli RP uprawnio­nych do głosowania ma prawo do inicjatywy ustawodawczej w dowolnej sprawie a w szcze­gólności spraw, o których mowa w punkcie 1 i poddać swoją propozycję ogólnopolskiemu referendum.

3. Co najmniej 150 000 obywateli RP ma prawo poddać ogólnopolskiemu referendum propozy­cję weta dowolnej ustawy oraz dowolnej uchwa­ły w okresie 3 miesięcy od jej uchwalenia.

4. O wyniku referendum decyduje zwykła więk­szość głosujących i wynik jest wiążący niezależ­nie od frekwencji” [77].

Nowa wersja statutu nie zawiera już wyżej wymienio­nych propozycji zmiany konstytucji [78], ale poddane drobnym modyfikacjom znalazły się w nowej wersji Deklaracji Programowej Stowarzyszenia z 2011 r. [79].

Jak wspomniano, obywatele są pozbawieni możliwości wnoszenia projektu ustawy o zmianie konstytucji, dlatego przed Stowarzyszeniem stoi zadanie przekonania do swoich postulatów jedne­go z podmiotów wyposażonych w prawo inicjaty­wy ustrojodawczej: grupy min. 92 posłów, Senatu lub Prezydenta RP. Do tej pory się to nie stało. Na stronie internetowej Stowarzyszenia nie ma infor­macji dotyczących podjęcia konkretnych działań, aby zrealizować cele wymienione w przywołanych fragmentach deklaracji programowej.

Druga z inicjatyw promująca zmianę konstytucji RP w celu zwiększenia udziału i wpływu obywateli na proces decyzyjny w państwie, firmowana przez łódzki Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO), jest przedsięwzięciem nieporównanie bardziej zaawansowanym pod względem merytorycznym i or­ganizacyjnym. INSPRO ma na swoim koncie kilka dużych projektów o charakterze ogólnopolskim, realizowanych z użyciem takich środków jak akcje promocyjno-informacyjne, konferencje naukowe, panele dyskusyjne, wydawnictwa i inne [80]. Jeden z projektów nosi nazwę „Obywatele decydują”. W jego ramach od 2007 r. Instytut promuje obywa­telskie inicjatywy ustawodawcze, a także prowadzi działania zmierzające do nowelizacji ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o inicjatywie ustawodawczej obywateli (Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688) w celu ułatwienia obywatelom możliwości skorzystania z tej instytucji demokracji bezpośredniej [81].

W sierpniu 2013 r. z inicjatywy INSPRO w Łodzi odbyło się spotkanie pod hasłem „Referendum dla obywateli nie dla partii”, w którym uczestniczyło blisko 100 osób reprezentujących kil­kanaście inicjatyw i organizacji społecznych, w tym przedstawiciele władz związków zawodowych [82]. Celem spotkania było wypracowanie obywatelskiego stanowiska w sprawie zmian w przepisach o refe­rendach. Efektem zgłoszonych propozycji miało być stworzenie projektu ustawy o zmianie ustaw o refe­rendum ogólnokrajowym i lokalnym. Część zapro­ponowanych w czasie spotkania zmian dotyczyła materii konstytucyjnej. Ich wdrożenie wymagałoby więc stosownej nowelizacji ustawy zasadniczej.

Wśród kwestii poruszonych w czasie spotkania, których wprowadzenie wymagałoby zmiany konsty­tucji, wymienić należy:

• zniesienie wymogu dotyczącego przedmiotu re­ferendum ogólnokrajowego określonego w kon­stytucji jako wyłącznie sprawa „o szczególnym znaczeniu dla państwa”,

• ustanowienie zasady, że zebranie odpowiedniej liczby podpisów pod wnioskiem obywatelskim obliguje organy władzy publicznej do zarządze­nia referendum ogólnokrajowego,

• zniesienie wymogu przekroczenia progu 50% frekwencji dla uzyskania wiążącego wyniku re­ferendum ogólnokrajowego,

• wprowadzenie obligatoryjnego referendum za­twierdzającego ustawę uchwaloną przez Sejm zamiast lub obok weta prezydenckiego,

• związanie określonego wyniku referendum w określonych sprawach z możliwością skróce­nia kadencji Sejmu.

Wdrożenie pozostałych, licznych propozycji zgło­szonych w czasie spotkania nie wymaga zmian na poziomie konstytucyjnym, a jedynie ustawowym [83].

Projekt znajduje się obecnie w zawieszeniu. Dalsze etapy jego wdrażania przewidują ustalenie ostatecznej, spójnej wersji proponowanych zmian oraz ich wdrożenie. Proponowane zmiany konsty­tucji, wobec wspomnianego wyłączenia możliwo­ści ich inicjowania przez obywateli czy organizacje społeczne, będą wymagały wniesienia projektu sto­sownej ustawy przez jeden z uprawnionych do tego podmiotów: Prezydenta, grupy m.in. 92 posłów lub Senatu, a następnie przekonania do ich poparcia od­powiednio licznych grup posłów i senatorów.

Podsumowując tę część analizy, można stwier­dzić, że dorobek organizacji społecznych dotyczący propozycji dokonania zmian w ustawie zasadniczej zmierzających do zwiększenia wpływu obywateli na proces decyzyjny jest stosunkowo skromny. Jednocześnie – wykazuje on pod względem zakre­su proponowanych zmian liczne podobieństwa do postulatów zgłaszanych przez środowiska eksperckie i polityczne.

Głównym postulatem obywateli odnoszącym się do obecnego kształtu regulacji konstytucyjnej jest zmiana sytuacji, w której – przywołując sta­nowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz wy­powiedzi przedstawicieli doktryny – obywatele Rzeczypospolitej mają prawo do udziału w refe­rendum, lecz nie posiadają prawa do referendum, tj. prawa do wiążącego zainicjowania głosowania ludowego84. Inne postulaty dotyczą zwiększenia znaczenia instytucji referendum poprzez ustanowie­nie jego obligatoryjnego charakteru we wskazanych okolicznościach. Obecnie referenda ogólnokrajowe mają charakter wyłącznie fakultatywny. Ich zarządze­nie nie zależy od obywateli, ale od uznania organów zarządzających.

PODSUMOWANIE

Przedstawione opracowanie oparte na analizie prac projektowych w zakresie rewizji i zmian (częścio­wych i całkowitych) konstytucji, dorobku doktryny prawa konstytucyjnego, a także wybranych inicjatyw środowiskowych i obywatelskich w zakresie zwięk­szenia udziału obywateli w życiu państwa, w tym szczególnie w procesie decyzyjnym prowadzi do kilku kluczowych wniosków:

1. Zamiar częściowej lub całościowej zmiany Konstytucji może wynikać z przesłanek poli­tyczno-ideowych lub prawnych. Wśród badaczy i komentatorów panuje zgoda, że pod względem prawnym podstawowa część uregulowań kon­stytucji z 1997 r. jest poprawna i jako taka nie wymaga zasadniczej rewizji czy wręcz uchwale­nia nowego aktu [85].

2. W pierwszej dekadzie obowiązywania konsty­tucji propozycje zmian motywowanych wzglę­dami polityczno-ideowymi prawie w ogóle nie dotyczyły kwestii udziału obywateli w procesie decyzyjnym. Pierwsze, nieliczne propozycje na ten temat pojawiły się w latach 2004 i 2005 w projektach nowej konstytucji przygotowa­nych przez czołowe stronnictwa polityczne. Dotyczyły one głównie modyfikacji istnieją­cych form demokracji bezpośredniej. Pierwsze propozycje dokonania szerokich zmian w regu­lacji instytucji demokracji bezpośredniej, w tym wprowadzenia do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, pochodzą z 2010 r. i zostały zawarte w projektach Prawa i Sprawiedliwości. Co istotne, żadnej z wymienionych propozycji nie nadano formy projektu ustawy o zmianie konstytucji i nie wniesiono do Sejmu.

3. Środowisko ekspertów, początkowo sceptycz­ne wobec projektów częściowej lub całkowitej zmiany konstytucji, z czasem zaczęło skłaniać się ku propozycjom wprowadzenia odpowied­nich zmian, kierując się ściśle potrzebami wy­nikającymi z praktyki ustrojowej powstającej pod wpływem wydarzeń o charakterze poli­tycznym (jak spór kompetencyjny organów władzy wykonawczej czy wyzwania wynika­jące z integracji europejskiej). Należy w tym miejscu wyraźnie odróżnić ocenę propozycji pochodzących od gremiów politycznych, które na ogół były krytykowane przez ekspertów, od postulatów wypracowanych przez środowisko naukowe na podstawie przeprowadzonych ba­dań. Propozycje zmian dotyczących instytucji demokracji bezpośredniej, jako form realizacji prawa obywateli do udziału w życiu politycznym państwa, a wręcz kształtowania jego polityki – ewoluowały stopniowo. Z czasem środowisko naukowe zaczęło coraz odważniej zgłaszać kon­kretne propozycje zmiany tej części regulacji ustroju państwa. Dorobek naukowy poświęcony temu zagadnieniu zawiera dojrzałe i pogłębione analizy dotyczące korekt i uzupełnień obowiązu­jącej regulacji konstytucyjnej form demokracji bezpośredniej. Przewidują one zarówno zmiany dotyczące istniejących rozwiązań, jak i wpro­wadzenie do polskiego porządku ustrojowego nowych, dotąd niewystępujących w nim insty­tucji (jak ustawa referendalna czy weto ludowe). Jednocześnie wciąż nie brakuje ekspertów, któ­rzy są przeciwni dokonywaniu jakichkolwiek zmian, a także badaczy, którzy akcentują nega­tywne aspekty demokracji bezpośredniej [86].

4. Analizując propozycje zgłaszane przez stronę obywatelską, należy stwierdzić, że wiele z tych postulatów można zrealizować bez konieczności dokonywania zmian w konstytucji, a wyłącznie poprzez zmianę ustaw regulujących zasady i tryb funkcjonowania instytucji demokracji bezpo­średniej. Jednak część zgłaszanych propozycji wymaga dokonania zmian nie tylko dotyczących samych instytucji demokracji bezpośredniej, lecz także innych obszarów ustrojowej regulacji. Jako przykład można wskazać postulat wprowa­dzenia na wzór szwajcarski obligatoryjnego lub fakultatywnego referendum zatwierdzającego uchwaloną przez parlament ustawę. Ewentualne wprowadzenie takiej odmiany referendum wy­magałoby m.in. odpowiednich zmian konstytu­cyjnej regulacji procesu ustawodawczego.

5. O ile reforma istniejących w Polsce instytu­cji demokracji bezpośredniej może się odbyć w drodze odpowiednich zmian ustawodaw­czych (z wyjątkiem likwidacji wymogu frekwen­cyjnego oraz poszerzenia materii referendów ogólnokrajowych poza sprawy o szczególnym znaczeniu), o tyle wprowadzenie nowych in­stytucji demokracji bezpośredniej wymaga już odpowiednich uzupełnień ustawy zasadniczej zgodnie z zasadą, że instytucje takie, jako formy sprawowania władzy, muszą mieć zakotwicze­nie w konstytucji. Nie zmienia to faktu, że poza ogólną wzmianką w konstytucji szczegółowa regulacja określonej, nowej instytucji musi na­stąpić w ustawie. Jest to ważna uwaga również wobec propozycji szczegółowego uregulowania wielu kwestii dotyczących demokracji bezpo­średniej w samej konstytucji. Normy konstytu­cyjne powinny pozostać możliwie ogólne. Ich doprecyzowanie powinno mieć miejsce w usta­wach zwykłych.

6. Obecnie w przestrzeni publicznej oraz w litera­turze naukowej propozycje poszerzenia zesta­wu instytucji demokracji bezpośredniej są dość umiarkowane. Wśród zgłaszanych postulatów można wskazać jedynie referendum zatwierdza­jące ustawę uchwaloną przez parlament (przed podpisaniem przez prezydenta) i ustawę refe­rendalną. W projektach pochodzących od partii politycznych uwagę zwraca ponadto możliwość wykorzystywania instytucji demokracji bezpo­średniej w bieżącej walce politycznej [87]. Strona obywatelska bardziej koncentruje się na możli­wości zwiększenia realnego wpływu obywateli na proces decyzyjny. Jest w tym jednak dość powściągliwa. Obywatele nie zgłosili żadnych propozycji, które znacząco różniłyby się od projektów partyjnych. Nie wspomina się np. o możliwości inicjowania przez obywateli po­stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (w sprawie kontroli konstytucyjności ustaw lub innych kompetencji Trybunału) czy o wecie lu­dowym, a więc możliwości doprowadzenia do uchylenia aktu prawnego w wyniku głosowania powszechnego. Żadna z grup społecznych nie zaproponowała także ustanowienia mandatu imperatywnego posła [88], przewidującego odpo­wiedzialność deputowanego przed wyborcami, czy ustanowienia recall na poziomie ogólnokra­jowym. Pod względem zakresu zgłaszanych pro­pozycji przoduje środowisko naukowe.

7. Analizę problemu zmian konstytucji zmierzają­cych do zwiększenia udziału obywateli w spra­wowaniu władzy, szczególnie w aspekcie insty­tucji demokracji bezpośredniej, warto przenieść na bardziej ogólny poziom rozważań i zgłosić kilka kierunkowych propozycji, odwołując się do twierdzeń prezentowanych w doktrynie. Po pierwsze – zupełne zniesienie wymogów fre­kwencyjnych w przypadku referendum będzie oznaczało zerwanie z praktyką premiowania biernych obywateli. Niepójście na głosowanie w sytuacji istnienia wymogu uzyskania odpo­wiedniej frekwencji niweczy starania grupy aktywnych obywateli i w efekcie zniechęca ich do udziału w kolejnych referendach. Po drugie – wprowadzenie większej liczby referendów obligatoryjnych może spowodować, że z jed­nej strony społeczeństwo oswoi się z instytucją referendum, z drugiej – łatwiej uwierzy, że od jego głosu zależą istotne decyzje [89]. Po trzecie – treść pytań referendalnych powinna podlegać uprzedniej ocenie pod względem zgodności z konstytucją, aby tej oceny nie dokonywali po­litycy. Po czwarte – obowiązkowe zarządzenie referendum w przypadku zebrania odpowied­nio wysokiej liczby podpisów pod wnioskiem może zaktywizować społeczeństwo, zarówno w celu złożenia stosownego wniosku, jak i jego poparcia lub przeciwstawienia się w głosowaniu, szczególnie w sytuacji zniesienia wymogów frekwencyjnych. Kluczowe znaczenie ma także ustanowienie instytucji obywatelskiej inicjatywy ustrojodawczej. Jej brak w konstytucji przesądza o fiasku każdej inicjatywy obywatelskiej doty­czącej zmiany konstytucji, do której poparcia nie uda się przekonać podmiotu wyposażonego w prawo wniesienia projektu ustawy o zmianie konstytucji.

8. Ostatnim, ważnym tematem w dyskusji doty­czącej zmian w konstytucji (lub wręcz: zmiany całej konstytucji) zmierzających do wzmocnie­nia i urealnienia głosu obywateli powinna być kwestia właściwego „momentu konstytucyjne­go”. Z obserwacji blisko 20 lat obowiązywania polskiej ustawy zasadniczej wynika, że postulaty zmian towarzyszyły zawsze ważnym wydarze­niom o charakterze społecznym lub politycz­nym, o charakterze wewnętrznym lub zewnętrz­nym. Nie ulega wątpliwości, że tylko takie ważne wydarzenia mogą skłonić decydentów do popar­cia projektu zmian również dzięki przychylności dla niej ze strony opinii publicznej.

Powodzenie działań zmierzających do zmiany kon­stytucji zależy od tego, czy uda się przekonać opinię publiczną i elity polityczne, że jej przyjęcie jest jed­nocześnie korzystne i konieczne (sytuacja dojrzała do zmiany). Na pytanie o to, czy obecnie mamy do czynienia z takim „momentem konstytucyjnym”, nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Z jednej strony gorszące wydarzenia minionych miesięcy do­tyczące dwóch prezydenckich inicjatyw odnośnie do zarządzenia referendum ogólnokrajowego mogą na długi czas skompromitować ideę referendum i znie­chęcić wielu obywateli do angażowania się w życie polityczne i społeczne. Szczególnie niebezpieczna jest płynąca z tych wydarzeń nauka, że o tym, czy dana sprawa ma wystarczająco szczególne znaczenie dla państwa, aby została poddana pod referendum, decydują nie obywatele, ale wyłącznie politycy. Potwierdza to opinię, że „referendum ogólnokrajo­we przestaje być mechanizmem rozstrzygania naj­ważniejszych spraw Narodu i Państwa, a staje się narzędziem propagandy i rywalizacji międzypartyj­nej”. Opinia ta pochodzi z 2005 r. i została zawarta w uzasadnieniu do zmian konstytucji autorstwa ze­społu skupionego wokół Platformy Obywatelskiej [90]. Wydarzenia z lat 2012-2015 pokazały, jak bardzo jest celna. Z drugiej strony rozczarowanie wielu obywateli zachowaniem elit politycznych wydaje się doskonałym momentem dla zaprezentowania oddolnej inicjatywy ustrojodawczej zmierzającej do zmiany tej sytuacji.

---

Przypisy:

1. B. Banaszak, M. Granat, O projektach zmiany konstytucji z 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4 (81), s. 293-294.
2. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2015, s. 56-57.
3. Projekt posłów AWS z listopada 1997 r. (druk nr 72, Sejm III kadencji) dotyczył ograniczenia immunitetów parlamentarnych, w tym zniesienia immunitetu formalnego. Prace legislacyjne przerwał koniec kadencji Sejmu i Senatu. 
4. Zob. R. Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997-2007, Warszawa 2009, s. 131.
5. Kończący w 2005 r. drugą kadencję prezydent A. Kwaśniewski miał znaczący wkład w proces przy­gotowania i uchwalania obowiązującej konstytucji z 1997 r. W okresie od listopada 1993 do listopada 1995 r. był przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. W czasie uchwalania i wejścia konstytucji w życie był urzędującym Prezydentem RP.
6. Łącznie od wejścia w życie konstytucji z 1997 r. do początku września 2015 r. wniesiono do Sejmu 19 projektów ustaw o zmianie konstytucji. Dotyczyły one następujących kwestii: (w czasie III kadencji) ograniczenia immunitetu parlamentarnego (w tym zniesienia formalnego), przyznania organom Naro­dowego Banku Polskiego uprawnienia do wydawania rozporządzeń; (w czasie IV kadencji) ponownie próba ograniczenia immunitetu formalnego, która jednak nie przybrała postaci projektu wniesionego do Sejmu; (w czasie V kadencji) ochrona życia od momentu poczęcia, modyfikacja sposobu powoływania sędziów przez prezydenta, wykluczenia możliwości kandydowania do Sejmu/Senatu osoby skazanej za przestępstwo, a także utraty przez skazanego w trakcie kadencji mandatu poselskiego/senatorskiego, ponownie: ograniczenie immunitetu parlamentarnego oraz uściślenie zasad dostępu do zasobów archiwalnych IPN z jego ograniczeniem wobec byłych współpracowników aparatu bezpieczeństwa; (VI kadencja) po raz kolejny próby ograniczenia lub zniesienia immunitetu poselskiego, ograniczenie roli samorządów zawodowych w ustalaniu wymogów i dopuszczaniu do wykonywania zawodów, upraw­nienia sądów do decydowania o dokonaniu zabiegów medycznych dotyczących zaburzeń psychicznych, redukcja liczby posłów, większościowe wybory do Sejmu, wprowadzenie byłych prezydentów do Senatu, ułatwienie odrzucenia weta prezydenckiego przez Sejm, zwiększenie liczby podpisów wymaga­nych do zgłoszenia kandydatury prezydenta, ograniczenia roli prezydenta do zadań reprezentacyjnych, obligatoryjność ratyfikacji przez prezydenta zatwierdzonych przez Sejm umów międzynarodowych, dekonstytucjonalizacja Rady Bezpieczeństwa Narodowego i KRRiTV, konstytucjonalizacja prokuratury, zniesienie wotum nieufności dla ministra, ograniczenie uprawnień prezydenta dot. powoływania sę­dziów, poddanie aktów prawa wtórnego UE kontroli Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie nowego rozdziału dotyczącego członkostwa Polski w UE, umożliwienie wprowadzenia waluty euro (przez modyfikacje pozycji NBP), tryb przekazywania organowi lub organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej. W czasie III kadencji podjęto próbę przeprowadzenia referendum w spra­wie 3 zmian w konstytucji: zniesienia Senatu, redukcji liczby posłów o połowę, zniesienia immunitetu formalnego. Poddanie tych materii pod referendum uznano jednak za niezgodne z konstytucją (zob. A. Chruściak, Projekty zmian w Konstytucji RP, (w:) Aktualne problemy reform konstytucyjnych, pod red. S. Bożyka, Białystok 2013, s. 41-53; R. Stawicki, Zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1997–2011 w świetle projektów ustaw oraz uchwalonych nowelizacji, „Opracowania Tematyczne” OT-605, Kancelaria Senatu, październik 2011, s. 1-15). W obecnej, VII kadencji Sejmu wniesiono 3 projekty zmian w konstytucji. Były to projekty (stosując odwróconą chronologię): złożony przez Prezydenta RP w 2015 r., przewidujący zniesienie konstytucyjnej gwarancji proporcjonalności wyborów (druk 3424), złożony przez posłów PO i PSL w 2014 r. dotyczący lasów państwowych (druk 2374 – odrzucony) i zgłoszony przez posłów PiS w 2013 r. przewidujący poszerzenie uprawnień obywateli w ramach instytucji demokracji bezpośredniej (druk 1646 – odrzucony). Ten trzeci projekt zostanie szerzej omówiony w dalszej części opracowania.
7. A. Chruściak, Projekty zmian…, s. 66-69.
8. Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zmianie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 114, poz. 946).
9. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 200, poz. 1471).
10. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 132.
11. Konstytucja Czwartej Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) A. Chruściak, Prace konstytucyj­ne…, s. 207-270.
12. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 139.
13. Tamże, s. 143.
14. Biuro Organizacyjne Zarzą­du Głównego PiS, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwo­ści, Warszawa 2005
15. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 132.
16. Art. 1 pkt 35, projekt ustawy konstytucyjnej z 2005 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) Państwo dla Obywateli. Plan rządzenia 2005-2009. Aneks, Rozdział I.1, Instytut Państwa i Administracji, grudzień 2005.
17. Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08.
18. Zob. A. Malinowski, Instytu­cja referendum konstytucyjnego w odbiorze społecznym, (w:) Referendum konstytucyjne w Polsce, red. M. T. Staszewski, Warszawa 1997, s. 145 i nn.
19. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 maja 1997 r. o wynikach gło­sowania i wyniku referendum konstytucyjnego przeprowa­dzonego w dniu 25 maja 1997 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 353).
20. W przykładowym projekcie A. J. Horodeckiego z 2005 r. można dostrzec kilka charakterystycznych przejawów tej tendencji. Przede wszystkim projekt przewiduje ustanowienie w Polsce zasady zakazu mnogiego obywatelstwa, oznaczającej zakaz przyjmowania obywatelstwa obcego państwa pod rygorem utraty polskiego, a także możliwość pozbawienia obywatelstwa polskiego. W tak ściśle zary­sowanych granicach dochodzi do poszerzenia katalogu praw obywatelskich. Przykładowo – wyłącznie obywatele z urodzenia mają prawo do nabywania składników majątku państwowego (art. 80), a także ziemi (art. 107 ust. 2) oraz do udziału w reprywatyzacji (art. 81) czy wyłączne prawo zgłaszania kandy­datów do organów przedstawicielskich i wybierania ich składu. Zob. A. J. Horodecki,
21. Były to: parlamentarno-gabinetowy zracjonalizowany, w którym kompetencje dwuizbowego parlamentu i rządu są w miarę zrównoważone, a prezydent pełni funkcje wyłącznie reprezentacyjne, parlamentarno-gabinetowy z silną pozycją rządu i osłabioną rolą jednoizbowego parlamentu (prezydent również wyłącznie reprezentacyjny) i prezydencki, w którym prezydent stoi na czele rządu i całej admi­nistracji państwowej. (J. Kochanowski, Trzy propozycje projektów nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, s. 4-5, 2.09.2009, http://www.rpo.gov.pl/pliki/12518762420.pdf, dostęp: 5.09.2015.
22. A. Zoll, Projekt zmiany Konstytucji RP przygotowany przez Radę Programową Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 4, s. 17 i nn.
23. Projekt zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Liberte!” 2009, nr 9 (wrzesień), http://liberte.pl/projekt-zmian-w-konstytucji-rzeczypospolitej-polskiej/, dostęp: 5.09.2015.
24. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP posłów Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej (druk nr 2989, Sejm VI kadencji), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3 (104), s. 15.
25. Poselski projekt ustawy o zmianie konstytucji z 19 lutego 2010 r. (druk nr 2989, Sejm VI kadencji).
26. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP…, s. 25
27. J. Kochanowski, Trzy propozycje…, s. 5.
28. Art. 58, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt pierwszy, http://www. rpo.gov.pl/pliki/12518762910. pdf; Art. 64, Konstytucja Rze­czypospolitej Polskiej. Projekt trzeci, http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12518764320.pdf, dostęp: 5.09.2015.
29. Art. 18, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt drugi, http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12518763850.pdf, dostęp: 5.09.2015.
30. J. Kochanowski, Trzy propozycje…, s. 5.
31. Tamże, s. 8,11.
32. Tamże, s. 6-7.
33. M. Rachwał, Referendum w opinii elit politycznych III RP, „Środkowoeuropejskie Studia Polityczne” 2013, nr 4, s. 180-181.
34. Tamże, s. 182-183.
35. Tenże, Prawo do zarządzania referendum ogólnokrajowego w Polsce w latach 1992-2009. Przyjęte rozwiązania i postulowane zmiany, (w:) Prawo wyborcze i wyboru. Doświadczenia dwudziestu lat procesów demokratyzacyjnych w Polsce, red. A. Stelmach, Poznań 2010, s. 121-122.
36. G. Smith, The Functional Properties of the Referendum, „European Journal of Political Research”, March 1976, (za:) M. Rachwał, Prawo do zarządzania…, s. 123.
37. Konstytucja Rzeczypo­spolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwości, styczeń 2010, http://www.pis.org.pl/download. php?g=mmedia&f=konstytu­cja_2010.pdf, dostęp: 4.09.2015.
38. Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa maj 2013 r. http://www.solidarna.org.pl/ wp-content/uploads/2013/06/ Konstytucja-Solidarna-Polska. pdf, dostęp: 1.09.2015.
39. Tekst projektu Konstytucji nowego Państwa Polskiego, maj 2015, http://korwin-mikke. pl/blog/wpis/tekst_projek­tu_konstytucji_nowego_pan­stwa_polskiego__art1_ art49/2627, dostęp: 1.09.2015.
40. Zob. przypis nr 6.
41. Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczy­pospolitej Polskiej z 17 czerwca 2013 r. (druk nr 1646, Sejm VII kadencji).
42. Przebieg procesu legislacyjnego: druk nr 1646, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7. nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1646, dostęp: 5.09.2015.
43. Prof. Kazimierz Działocha w okresie prac nad konstytucją z 1997 r. był ekspertem, a później członkiem Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego jako senator III kadencji (1993-1997).
44. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, A. Preisner, Warszawa 2004-2006.
45. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP…, s. 14.
46. Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek, Warszawa 2011, s. 13.
47. Tamże, s. 23.
48. Tamże, s. 41.
49. Tamże, s. 51-52.
50. Tamże, s. 75-76.
51. Tamże, s. 103-104.
52. Tamże, s. 117-120.
53. P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny i proces prawo­twórczy, (w:) Ankieta…, s. 180.
54. Tamże, s. 137.
55. Tamże, s. 23.
56. Tamże, s. 87-88.
57. Tamże, s. 17.
58. Tamże, s. 80.
59. Tamże, s. 30.
60. Tamże, s. 45.
61. Tamże, s. 59-61.
62. Tamże, s. 108-109.
63. Tamże, s. 126-127.
64. P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny…, s. 183.
65. Zob. np. P. Uziębło, Inicja­tywa ustawodawcza obywa­teli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006; tenże, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2008; tenże, Inicjatywa ustawo­dawcza obywateli. Komentarz do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Warszawa 2008; tenże, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009.
66. Zob. szczególnie: A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe w państwach Europy Środkowo-Wschod­niej, Warszawa 2011; taż: Budżet obywatelski jako nowa forma społecznej partycypacji, „Disputatio” 2013, t. 15, nr 1; taż: Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich: stan obecny i perspektywy, Warszawa 2012
67. P. Uziębło, Demokracja…, s. 206.
68. Tamże, s. 207.
69. Tamże.
70. P. Winczorek, Projekt ustawy o referendach, „Państwo i Prawo” 2002, z. 12, s. 17.
71. Zob. P. Uziębło, Demokra­cja…, s. 155 i nn.
72. Warto wspomnieć szczególnie dwie inicjatywy: przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699 z 30.08.2013 r., VII kadencja Sejmu) oraz propozycje zmian w ustawie referendalnej opracowane w ramach grupy organizacji pozarządowych oraz NSZZ „Solidarność” w ramach tzw. Platformy Oburzonych w 2013 r.
73. M. Musiał-Karg, Referenda w państwach europejskich, Toruń 2008, s. 257.
74. A. Malinowski, Instytucja referendum…, s. 183-184.
75. Wśród bardzo licznych podmiotów, programów i inicjatyw warto wymienić działania podejmowane przez Fundację im. Stefana Batorego (m.in. Programy „Masz głos, Masz wybór”, „Odpowiedzialne państwo”, „Obserwatorium Obywatelskie”), Instytut Spraw Publicznych („Program Społe­czeństwa i Demokracji”, w tym: społeczeństwo obywatelskie i partycypacja obywateli), Fundację Gospodarki i Admi­nistracji Publicznej (projekt „Partycypacja Społeczna w Praktyce”), Pracownię Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” (Program Laborato­riów Partycypacji Obywatel­skiej), a także wiele innych, w tym akcje o charakterze lokalnym jak „Akcja konsul­tacja!” realizowana w Toruniu przez Fundację Stabilo.
76. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez CBOS w 2014 r. zaangażowanie w działalność społeczną deklaruje około 79% respondentów, ale tylko 20% z nich w ramach konkretnej organizacji. Przynależność do organizacji w 2014 r. spadła w porównaniu z 2011 r. Zob. CBOS, Aktywność społeczna Polaków. Komunikat z badań, nr 60/2014, maj 2014, s. 8-9, (http://www.cbos.pl/SPISKOM. POL/2014/K_060_14.PDF), dostęp: 23.12.2015.
77. Statut Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, wersja z 2009 r., http://www. iddd.de/rys/StatutSDB.doc, dostęp: 5.09.2015.
78. Statut Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, wersja z 23.03.2013 r., https:// docs.google.com/document/ d/1viGhB4-DPGVr5ZGUUpc9c­9gvSmVQ50qfwi-NPSfWuaw/ edit, dostęp: 5.09.2015.
79. Deklaracja Programowa Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia (wersja 2.22), https://docs.google.com/docu­ment/d/1AVOP26bqtvDpXyLvsB­GoNNThI3MTrtN53ORXqG-Zt0Q/ edit, dostęp: 5.09.2015.
80. Więcej informacji na stronie fundacji w zakładce „Co robi­my”: http://www.inspro.org.pl.
81. Uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o inicjaty­wie ustawodawczej obywateli, https://obywateledecyduja.pl/ wp-content/uploads/2012/12/ uzasadnienie_projektu_nowe­lizacji_obywatele_decyduja. pdf, dostęp: 5.09.2015.
82. Referenda dla obywateli, TVP Łódź, 10 sierpnia 2013 r., http://lodz.tvp.pl/12074282/re­ferenda-dla-obywateli, dostęp: 2.09.2015.
83. Referenda dla obywateli, nie dla partii – postulaty ze spotkania 10.08.2013 r., https:// inspro.org.pl/wp-content/uplo­ads/2013/11/Postulaty_10_ sierpnia__2013_09_03.pdf, dostęp: 2.09.2015.
84. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, uzasadnienie, pkt 11.5; M. Rachwał, Referendum…, s. 191; M. Jabłoński, Referendum i inne instytucje demokracji bezpośredniej, „Przegląd Prawa i Administracji” 2002, t. 51, s. 81.
85. Zob. P. Winczorek, Czy zmieniać Konstytucję Rzeczy­pospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.?, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004 r., t. LXVI, z. 3, s. 51.
86. Zob. A. Gałkowska, S. Gałkowski, Albo bezpośrednia, albo demokracja, (w:) Stan i perspektywy demokracji bez­pośredniej we współczesnym świecie, red. M. Marczewska­-Rytko, Lublin 2011, s. 39 i nn.
87. W projekcie nowej konstytucji PiS z 2010 r. pozytywny werdykt obywateli ma umożliwić prezydentowi skrócenie kadencji Sejmu lub zablokowanie możliwości dokonywania zmian w jego projekcie przez większość parlamentarną.
88. Piotr Kaszczyszyn z Klubu Jagiellońskiego w swojej propozycji nawiązuje do idei mandatu imperatywnego z czasów Rzeczypospolitej szlacheckiej, stwierdzając, że: „Przy specyfice współczesnego państwa, trudno wyobrazić so­bie funkcjonowanie podobnego, terytorialno-zależnego syste­mu, z dzisiejszym sejmikiem wojewódzkim wysyłającym swoich radnych na kolejne posiedzenia Sejmu”. W zamian autor proponuje „Dzień Referendalny” – propozycję nawiązującą jego zdaniem do idei mandatu imperatywnego. Ma polegać na organizowaniu raz w roku referendum na wszystkie tematy zgłoszone przez obywateli, po spełnieniu dodatkowych wymogów formalnych – P. Kaszczyszyn, Jak upodmiotowić obywateli. Dzień Referendalny, http:// jagiellonski24.pl/2015/09/05/ jak-upodmiotowic-obywateli-propozycja-dnia-referendalnego/, dostęp: 06.09.2015
89. J. Wylężałek, Bariery demokracji bezpośredniej a ograniczenia działania zespołowego – perspek­tywa systemowa, (w:) Stan i perspektywy…, s. 96.
90. M. Rachwał, Referendum…, s. 191.