Konstytucja dla obywateli
Marzy nam się konstytucja dla obywateli. Konstytucja, której zapisy wzmacniają udział Polek i Polaków w życiu ich państwa, ze szczególnym uwzględnieniem procesu decyzyjnego – Rafał Górski.
Tekst pochodzi z raportu Konstytucja dla obywateli, Instytut Spraw Obywatelskich, Łódź, 2015
Marcin Wiszowaty
PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI NA PROCES DECYZYJNY W PAŃSTWIE W PROJEKTACH ZMIANY KONSTYTUCJI RP Z 1997 R., WYPOWIEDZIACH EKSPERTÓW ORAZ POSTULATACH ŚRODOWISK OBYWATELSKICH
17 października 2015 r. minie 18 lat od wejścia w życie Konstytucji RP. To okres stosunkowo niedługi jak na ustawę zasadniczą, szczególnie na tle najstarszych konstytucji europejskich – norweskiej i niderlandzkiej, które pozostają w mocy od 200 lat. Młoda metryka polskiej konstytucji wpłynęła na niewielką liczbę zgłoszonych propozycji jej nowelizacji. Skromny jest również dorobek w zakresie pełnych projektów nowych konstytucji, które miałyby zastąpić tę obowiązującą. Do dzisiaj zmieniono 2 z 243 artykułów ustawy zasadniczej.
Częstotliwość i zakres zmian konstytucji w Polsce wykazuje prawidłowość charakterystyczną dla nieomal wszystkich współczesnych państw demokratycznych. Brak przełomowych wydarzeń politycznych o charakterze zewnętrznym oraz głębokich kryzysów na wewnętrznej scenie politycznej zmniejsza wolę dokonywania zmian w konstytucji w efekcie przekonania polityków o braku takiej potrzeby [1]. W okresach względnego spokoju dominuje raczej wola doskonalenia istniejących instytucji niż wprowadzania szerokich reform. Istotny jest również wpływ, który na częstotliwość zmian w konstytucji wywierają: z jednej strony – trudność tej zmiany wynikająca z wymogów ustanowionego trybu (im trudniejsze do spełnienia wymogi, jak wysoka większość głosów czy kworum, tym mniejsze prawdopodobieństwo dokonania zmian) oraz konfiguracja sceny politycznej (zatomizowana scena polityczna, bez wyraźnej siły wiodącej, dysponującej odpowiednią większością głosów w parlamencie sprawia, że o zmianach praktycznie nie może być mowy, dopóki nie pojawi się doniosły temat łączący polityków ponad podziałami [2]). Sens i wola odwoływania się do postulatu zmiany konstytucji w warunkach braku ważnych tematów czy nikłego prawdopodobieństwa uzyskania wystarczającej większości głosów – znacząco maleją.
Niniejsze opracowanie stanowi prezentację projektów lub postulatów dotyczących zmiany obowiązującej konstytucji, zgłaszanych przez polityków, ekspertów, a także organizacje obywatelskie w ciągu minionych 18 lat. Ograniczono je wyłącznie do zmian mających na celu zwiększenie aktywnego udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym.
Celem opracowania jest przybliżenie głównych postulatów, które zgłaszały do tej pory trzy środowiska stale zaangażowane w dyskurs na temat kształtu ustrojowego państwa: politycy, eksperci i organizacje obywatelskie.
Wyniki analizy mają stanowić tło dla debaty na temat pożądanych zmian w konstytucji, zmierzających do zwiększenia wpływu obywateli na funkcjonowanie państwa, w którym pełnią oni rolę zbiorowego podmiotu władzy.
ZWIĘKSZENIE UDZIAŁU OBYWATELI W SPRAWOWANIU WŁADZY (PROCESIE DECYZYJNYM) W PROPOZYCJACH NOWELIZACJI I REWIZJI KONSTYTUCJI RP Z 1997 R. LUB UCHWALENIA NOWEJ KONSTYTUCJI, ZGŁASZANYCH W LATACH 1997-2015
Chociaż pierwsza propozycja zmiany obowiązującej konstytucji została zgłoszona już w połowie listopada 1997 r. [3], to ze zrozumiałych względów w ciągu pierwszych lat po uchwaleniu ustawy zasadniczej takie propozycje należały do rzadkości.
Alternatywne projekty nowych konstytucji również nie pojawiły się w debacie politycznej od razu. Pierwszy poważny impuls w tej sprawie pojawił się w latach 2004-2005, kiedy ówczesne parlamentarne partie polityczne zgłosiły aż 3 różne projekty nowych konstytucji i 1 projekt jej gruntownej nowelizacji. W opinii przedstawicieli doktryny głównym katalizatorem tego nowego trendu były zbliżające się wybory prezydenckie z 2005 r. [4] Uchwalenie konstytucji miało być początkiem nowego etapu historii ustrojowej i politycznej państwa. W ówczesnym kontekście historycznym i politycznym nowa konstytucja doskonale nadawała się do roli symbolu zmiany [5].
Wśród projektów nowelizacji ustawy zasadniczej zgłoszonych do Sejmu w czasie pierwszej dekady od jej wejścia w życie, a więc w latach 1997-2007 praktycznie nie pojawiła się propozycja, która dotyczyłaby zwiększenia udziału obywateli w procesie decyzyjnym czy życiu publicznym.
Uwaga projektodawców skupiała się w tym czasie na innych zagadnieniach [6]. Zaledwie dwa z nich w formie zgłoszonych projektów uzyskały wymagane poparcie, w efekcie czego doszło do dokonania odpowiednich zmian w konstytucji. Pozostałe inicjatywy nie wyszły poza stadium postulatu lub pozostały na etapie projektowym. Jeśli w ogóle wniesiono je do Sejmu, zatrzymały się na kolejnych etapach procedury legislacyjnej, aby przepaść wraz z końcem kadencji zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu. Część została wycofana przez inicjatorów, inne odrzucono w głosowaniu [7]. Pierwsza nowelizacja konstytucji przyjęta w 2006 r. [8], dotycząca europejskiego nakazu aresztowania, wynikła z konieczności dostosowania treści konstytucji do przepisów prawa europejskiego9 w celu zachowania jej prymatu w systemie źródeł prawa (art. 55). Druga zmiana polegała na poszerzeniu zestawu przyczyn pozbawienia biernego prawa wyborczego o fakt skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na karę pozbawienia wolności (art. 99). Próby przyjęcia tej zmiany postulowano od 1997 r. Udało się ją uchwalić dopiero w czasie VI kadencji Sejmu w 2009 r.
Jak wspomniano, w latach 2004-2005 zgłoszono 4 projekty pełnych konstytucji. Żaden z nich nie został zgłoszony do Sejmu jako oficjalna inicjatywa ustrojodawcza. Pozostały w formie dokumentów o charakterze programowym [10].
Pierwszy chronologicznie projekt przygotowała Liga Polskich Rodzin [11]. Wśród odmiennych postanowień znalazły się m.in. propozycje przewidujące zwiększenie uprawnień obywateli w zakresie procesu decyzyjnego. Zgodnie z art. 20 projektu, zbywanie „dobra narodowego, które ma istotne znaczenie dla lokalnych społeczności” uzależniono od zgody tej społeczności. Tryb wyrażania zgody miała jednak określić ustawa. Projekt przewidywał redukcję liczby posłów i senatorów oraz zmianę zasad ich wyboru. Po pierwsze usunięto wymóg proporcjonalności wyborów. Po drugie tylko połowa parlamentarzystów miała pochodzić z powszechnych i bezpośrednich wyborów. Drugą połowę miały obsadzać sejmiki wojewódzkie, senaty wyższych uczelni i Polacy zamieszkali za granicą.
Co ważne, nie rozszerzono uprawnień obywatelskich w dwóch istotnych obszarach – nie przyznano obywatelom prawa inicjatywy ustrojodawczej (prawa do wnoszenia projektu zmiany konstytucji) ani nie rozbudowano instytucji referendum w kierunku zwiększenia uprawnień obywateli.
Zniesiono natomiast wymóg uzyskania 50% frekwencji dla uzyskania wiążącego charakteru wyniku referendum.
Ze względu na znaczne podobieństwo omawianego projektu do konstytucji z 1997 r. w opinii przedstawicieli doktryny można tu raczej mówić o rozbudowanym projekcie zmiany konstytucji niż oryginalnej, nowej propozycji [12].
Drugi projekt konstytucji firmowany przez partię Samoobrona RP również w niewielkim stopniu różnił się od obowiązującej ustawy zasadniczej, co czyni go raczej poszerzoną propozycją rewizji konstytucji niż kompleksową, nową propozycją [13]. Główne zmiany polegały na wzmocnieniu pozycji ustrojowej prezydenta kosztem wyraźnie osłabionej rady ministrów (m.in. zwiększenie uprawnień dekretotwórczych prezydenta). Dzięki zniesieniu Senatu prezydent zyskiwał prawo samodzielnego zarządzania referendum (art. 120 ust. 2).
W zakresie demokracji bezpośredniej istotnym novum było ustanowienie obowiązkowego udziału obywatela w referendum ogólnokrajowym (art. 89)
– poza osobami ubezwłasnowolnionymi, pozbawionymi praw wyborczych lub publicznych. Projekt nie przewidywał również wymogu osiągnięcia określonej frekwencji dla uzyskania wiążącego wyniku referendum.
Trzecia chronologicznie propozycja przygotowana przez Prawo i Sprawiedliwość była już pełną, kompleksową i alternatywną propozycją nowej konstytucji14. Projekt był wyraźnie odmienny od obowiązującej ustawy zasadniczej, również pod względem objętości (170 artykułów).
W zakresie praw obywatelskich projekt PiS wykazywał znaczne podobieństwo do rozwiązań obowiązujących. Wśród różnic można wskazać ograniczenia w zakresie dostępu obywatela do informacji na temat działalności władz publicznych (prawo dostępu do dokumentów czy wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu) czy prawa do strajku. W przepisach dotyczących sposobu wyłaniania składu Sejmu i Senatu zniesiono wymóg proporcjonalności w wyborach do pierwszej izby, a elekcja senatorów miała odbywać się w okręgach jednomandatowych (przy znaczącej redukcji ich liczby do 30).
W trzech kluczowych dla zagadnienia udziału obywateli w procesie decyzyjnym obszarach, czyli pod względem form organizacyjnych społeczeństwa obywatelskiego, instytucji i zakresu demokracji bezpośredniej oraz uprawnień obywateli dotyczących inicjowania zmian w konstytucji – projekt generalnie przewidywał utrzymanie status quo.
Ostatnia z 4 opisywanych inicjatyw zmiany konstytucji wyszła ze środowiska Platformy Obywatelskiej. Był to rozbudowany projekt 80 zmian w obowiązującej ustawie zasadniczej. Nigdy nie został on ogłoszony jako oficjalny dokument firmowany przez PO, ale za taki go uważano wobec faktu, że powstawał pod kierunkiem ówczesnego posła PO Jana Rokity i w gronie osób związanych z tą partią [15]. Wśród poprawek zaproponowanych w projekcie na uwagę zasługuje szczególnie jedna, przewidująca modyfikację art. 125 Konstytucji RP dotyczącego instytucji referendum ogólnokrajowego. Można ją uznać za pośrednio wzmacniającą pozycję obywateli poprzez ułatwienie możliwości zarządzenia referendum.
Zmiana przewidywała poszerzenie zestawu organów uprawnionych do zarządzenia głosowania o osobę Prezesa Rady Ministrów.
Zgodnie z projektem musiałby on uzyskać na to zgodę Senatu. Jednocześnie zaproponowano, aby w przypadku zarządzenia referendum ogólnokrajowego przez Prezydenta RP znieść obowiązek uzyskania zgody drugiej izby parlamentu [16]. Poza tym, wśród licznych propozycji szczegółowych zmian w konstytucji nie pojawiły się żadne zmierzające do zwiększenia uprawnień obywateli w procesie decyzyjnym.
Podsumowując tę część wywodu, można stwierdzić, że w pierwszej dekadzie obowiązywania konstytucji problematyka udziału obywateli w procesie decyzyjnym nie stanowiła na tyle istotnego zagadnienia, aby skłonić gremia polityczne do zainicjowania odpowiednich zmian ustrojowych
– czy to w formie nowelizacji, rewizji, czy całkowitej zmiany konstytucji w sensie formalnym (uchwalenia nowej ustawy zasadniczej). Na wskazanie konkretnych obszarów działalności państwa, w których regulacja konstytucyjna wymagała modyfikacji, w pierwszym rzędzie wpłynęły pierwsze (również negatywne) doświadczenia wynikające z analizy praktyki ustrojowej pod rządami konstytucji z 1997 r. oraz wydarzenia o charakterze zewnętrznym. Można do nich zaliczyć kwestie związane z konsekwencjami wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, statusem prawnym posła i senatora szczególnie w obliczu pierwszego w historii III RP przypadku tymczasowego aresztowania posła (2004 r.) czy wzrostu liczby posłów, wobec których wszczęto postępowanie karne przed i w trakcie wykonywania mandatu. Palącym problemem polityczno-ustrojowym na początku drugiej dekady obowiązywania konstytucji z 1997 r. okazało się wzajemne usytuowanie organów w łonie władzy wykonawczej (relacje ustrojowe prezydenta i rady ministrów). Spór podobny do francuskiego cohabitation, ale przybierający formę otwartego konfliktu politycznego, zelektryzował opinię publiczną i zainspirował gremia polityczne do podjęcia dyskusji na temat koniecznych zmian w konstytucji. W sprawie jednego z aspektów tego sporu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w 2009 r. na wniosek Prezesa Rady Ministrów orzekając w sprawie sporu kompetencyjnego, określił, który centralny konstytucyjny organ państwa jest uprawniony do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej [17]. Ostatecznie, dyskusja na temat koniecznych zmian w konstytucji zakończyła się na etapie projektowym wraz z ponownym objęciem całej władzy wykonawczej przez jedną formację. Przykład francuski pozwala przewidywać, że konflikt, a wraz z nim dyskusja na temat zmian w konstytucji, jeszcze powróci wraz z ponownym obsadzeniem jednego z dwóch organów władzy wykonawczej przez przedstawiciela przeciwnych sobie partii politycznych.
W pierwszych latach drugiej dekady obowiązywania konstytucji można zauważyć stopniowy wzrost liczby całościowych projektów nowej konstytucji dla Polski.
Poza dokumentami firmowanymi przez partie polityczne, głównie opozycyjne lub debiutujące w ubieganiu się o dojście do władzy, pojawiły się także projekty pochodzące od organizacji społecznych, a nawet osób prywatnych. Można wskazać kilka przyczyn tego zjawiska. Po pierwsze przypadająca w 2007 r. 10-letnia rocznica uchwalenia i wejścia w życie konstytucji sprzyjała dokonywaniu podsumowań i analiz, również krytycznych, na temat funkcjonowania i treści ustawy zasadniczej. 10-letni okres uprawniał do tego i dostarczał materiału do pogłębionych analiz. Warto przypomnieć, że już w okresie prac nad nową konstytucją, a także po jej uchwaleniu opinia publiczna była podzielona w sprawie oceny końcowego rezultatu18. Odzwierciedlają to wyniki referendum z 25 maja 1997 r. zatwierdzającego konstytucję, w którym przy frekwencji wynoszącej 45,9% za konstytucją opowiedziało się 52,7% głosujących, a przeciw: 42,9%19. Powrót do dyskusji nad oceną polskiej ustawy zasadniczej sprzyjał nawiązaniom do jej burzliwej genezy.
Projekty partyjne stworzone i ogłoszone w latach 2004-2005 wpłynęły na popularyzację dyskusji na temat nowego, alternatywnego ustroju dla Rzeczypospolitej. Fakt, że propozycje ustrojowe pochodziły od głównych partii politycznych, stanowił legitymację dla podejmowania podobnych prób przez inne grupy i środowiska.
Wspominając o czynnikach sprzyjających dyskusji ustrojowej, nie sposób pominąć internetu jako narzędzia znacząco ułatwiającego autorom upowszechnienie własnych pomysłów i idei. Praktyka polegająca na ogłaszaniu projektów konstytucji przez środowiska oraz jednostki nie jest niczym nowym. Była znana już w okresie międzywojennym, kiedy szczególnie przedstawiciele środowisk naukowych, ale także działacze polityczni i organizacje społeczne ogłaszały własnym nakładem lub na łamach periodyków swoje projekty nowej ustawy zasadniczej.
Ten znany i dzisiaj przejaw aktywności i postawy obywatelskiej ma różne oblicza i cele. Negacja i surowa krytyka obowiązującego porządku skłania autorów do postulowania diametralnej odmiany. Bardziej umiarkowani krytycy skłaniają się do proponowania gruntownych reform w ramach funkcjonującego ustroju. Są także zwolennicy jedynie koniecznych, drobnych korekt. W projektach obywatelskich pojawiły się różne propozycje. Część z nich można uznać za dyskusyjne, czasem mało realne, a nawet osobliwe, ale z pewnością nie można odmówić im oryginalności czy braku obywatelskiego zaangażowania. Wśród najbardziej jaskrawych propozycji dotyczących zmiany ustroju, pochodzących od środowisk narodowych można dostrzec przemożną potrzebę wzmocnienia statusu obywatelskiego, poprzez poszerzenie katalogu praw przysługujących wyłącznie obywatelom kosztem zakresu praw człowieka [20].
Warto w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na dwa pochodzące z omawianego okresu projekty, oba zgłoszone w 2009 r. Pierwszy został przygotowany przez 3 byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego (A. Zolla, M. Safjana i J. Stępnia) w ramach Rady Programowej Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” w 2009 r. Drugi, a dokładniej – aż 3 alternatywne projekty przygotował zespół Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego. Każdy z tych 3 projektów został skonstruowany na podstawie innych założeń systemu rządów [21].
Pierwsza z wymienionych inicjatyw, firmowana przez byłych prezesów TK, skupiała się na propozycji wyraźnego, normatywnego dookreślenia wzajemnych relacji prezydenta i rady ministrów, której brak doprowadził do gorszącego sporu politycznego na przełomie 2008 i 2009 r. Autorzy zaproponowali konkretne zmiany stosownych przepisów konstytucji zmierzające do wyraźnego osłabienia pozycji prezydenta [22]. Wśród propozycji pojawiło się także zniesienie powszechnych wyborów prezydenckich na rzecz wyborów przez Kolegium Elektorów złożone z przedstawicieli parlamentu i sejmików wojewódzkich, co stanowiłoby kolejne osłabienie wpływu obywateli na funkcjonowanie funkcjonowanie państwa [23]. Dokument stał się podstawą do dalszych prac podjętych przez zespół powołany przez Platformę Obywatelską [24]. Po dokonaniu licznych uzupełnień i modyfikacji, w 2010 r. nadano mu formę poselskiego projektu ustawy o zmianie konstytucji i z podpisami ponad 120 posłów wniesiono do Sejmu [25].
Wśród rozwiązań zgłoszonych w projekcie, bezpośrednio obywateli dotyczyła propozycja podwyższenia liczby podpisów wymaganych dla zgłoszenia kandydatury prezydenta w wyborach powszechnych ze 100 do 300 tysięcy. O ile istnieją racjonalne powody uzasadniające taką zmianę (przede wszystkim redukcja liczby kandydatów w wyborach), należy stwierdzić, że jest to ograniczenie możliwości zgłaszania kandydatów przez środowiska inne niż duże partie polityczne.
Wymóg zebrania 300 tysięcy podpisów w stosunkowo krótkim czasie, jaki wyznaczają przepisy prawa wyborczego, stawiałby duże partie polityczne posiadające rozbudowane struktury lokalne w bardziej korzystnej pozycji.
Ponadto, na co zwrócono uwagę w doktrynie – podwyższony limit mógłby sprawić, że kandydat niewspierany przez duże partie miałby nikłe szanse na zebranie podpisów w przypadku skrócenia terminów z powodu przedterminowego opróżnienia urzędu przez poprzedniego prezydenta [26].
Wszystkie 3 projekty Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego również zawierały rozwiązania bezpośrednio dotyczące dostępu obywateli do procesu decyzyjnego. Przede wszystkim nie przewidziano w nich w ogóle referendum ogólnokrajowego, co autor tłumaczył „dotychczasową praktyką i biernością obywateli w bezpośrednim sprawowaniu władzy” [27].
W modelach prezydenckim i parlamentarno-gabinetowym zracjonalizowanym prezydenta mieliby nadal wybierać obywatele, ale liczbę wymaganych podpisów popierających kandydaturę zwiększono do 300 tysięcy [28]. W wersji kanclerskiej liczbę tę ustalono na poziomie 200 tysięcy, przy czym to Sejm miałby dokonywać wyboru prezydenta. Dopiero po dwóch nierozstrzygających turach głosowania o wyborze prezydenta (spośród dwóch kandydatów z drugiej tury) mieliby decydować obywatele w głosowaniu powszechnym [29]. Co ciekawe, autor uzasadnienia do projektów zaliczył zgłaszanie kandydatury prezydenta przez obywateli do instytucji demokracji bezpośredniej [30]. Interesującym rozwiązaniem zawartym we wszystkich projektach było również odebranie prawa inicjatywy ustawodawczej posłom, przy zachowaniu tego prawa w rękach obywateli (a także rządu i Senatu) [31]. Wśród rozwiązań wzmacniających pozycję obywateli można także wskazać wprowadzenie wymogu zatwierdzania zmian w konstytucji dokonanych przez Sejm i Senat, po wyborach, przez Sejm i Senat kolejnej kadencji. Miało to umożliwić obywatelom wypowiedzenie się w wyborach co do tej nowelizacji (głosując za lub przeciw partiom, które ją przegłosowały) [32]. Brak wyraźnych wyłączeń przedmiotowych w projektach konstytucji RPO prowadzi do wniosku, że umożliwiały one wniesienie projektu ustawy o zmianie konstytucji również przez obywateli, pod warunkiem zebrania 100 tysięcy podpisów poparcia. Projekt obywatelski podlegałby jednak ogólnym zasadom postępowania ustawodawczego w Sejmie i Senacie. Zakres ewentualnego udziału obywateli określałby regulamin każdej z izb ustalony przez nie w sposób autonomiczny.
Możliwość złożenia obywatelskiego projektu zmiany konstytucji to zupełne novum wśród dotychczasowych propozycji, z których żadna nie przewidywała takiego rozwiązania.
Jednocześnie jest to znaczące wzmocnienie głosu obywateli nawet w warunkach szerokiej swobody w zakresie dokonywania poprawek, jaką dysponuje Sejm i Senatu w czasie prac legislacyjnych nad ewentualnym projektem zmiany konstytucji. Jak wspomniano, art. 235 obowiązującej konstytucji nie przewiduje w ogóle możliwości wniesienia przez obywateli projektu jej zmiany. Możliwość taka istniała w okresie prac nad obecną konstytucją. Zgłoszono wówczas projekty obywatelskie, które również były przedmiotem prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Charakterystyczny stosunek znaczącej części elit politycznych do instytucji referendum był zauważalny już w okresie prac nad nową konstytucją.
W dyskusjach prowadzonych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego podnosiły się głosy przeciwne samej instytucji referendum jako „należącej do klasycznych metod walki z parlamentaryzmem”.
Proponowano, aby prezydent oprócz zgody parlamentu na zarządzenie referendum musiał również uzyskać kontrasygnatę Prezesa Rady Ministrów ( J. Kaczyński) [33]. Zdecydowany opór wielu polityków wywołała propozycja konstytucyjnej regulacji prawa określonej grupy obywateli do zainicjowania referendum ogólnokrajowego. W głosach polityków pojawiały się argumenty przeciwko temu rozwiązaniu, uzasadniane obawą o pojawienie się nadmiernej liczby wniosków o przeprowadzenie referendum i niebezpieczeństwem wymuszania na Sejmie zarządzania referendum przez demonstrujących obywateli.
Tadeusz Mazowiecki był zdania, że „Nasza demokracja potrzebuje umocnienia jako demokracja pośrednia […]. Są dziedziny życia, w których nie większość powinna rozstrzygać”.
W efekcie w konstytucji nie znalazła się regulacja dotycząca obywatelskiej inicjatywy referendalnej. Kwestię tę uregulowano w ustawie [34]. Obywatelom nie przyznano także prawa inicjatywy ustrojodawczej.
Na poziomie konstytucyjnym dokonano poważnego ograniczenia zakresu udziału obywateli w sprawowaniu władzy. W zakresie prawa do zarządzenia referendum ogólnokrajowego czy decyzji w sprawie obywatelskiego projektu ustawy konstytucja utrzymała uprzywilejowaną pozycję organów przedstawicielskich. Pomimo wprowadzenia ludowej inicjatywy referendalnej – nadal weryfikacja wniosku o przeprowadzenie głosowania powszechnego należy do Sejmu, który może go odrzucić. Analogicznie – wniosek Prezydenta RP może zostać odrzucony przez Senat. Również obywatelska (ludowa) inicjatywa ustawodawcza została skonstruowana w sposób, w którym ostateczną decyzję dotyczącą projektu ustawy podejmują przedstawiciele narodu w parlamencie (posłowie) [35].
Posługując się pochodzącym z zagranicznej literatury określeniem „kontrolowane referendum” [36], można stwierdzić, że twórcy konstytucji zdecydowali o ustanowieniu na poziomie ogólnokrajowym w Polsce odmiany demokracji bezpośredniej, którą można określić jako „kontrolowana” (łagodniej: „semibezpośrednia”).
To rządzący decydują, czy referendum z inicjatywy obywateli w ogóle się odbędzie. Sejm inicjując referendum, może swobodnie ustalić, kiedy ono się odbędzie i jakie zostaną zadane pytania. Jego decyzja nie podlega kontroli żadnego organu.
Nie zapominając, że wspomniane dyskusje odbyły się prawie 20 lat temu w innej, burzliwej rzeczywistości ustrojowo-politycznej, można zauważyć, że zdanie polityków na temat demokracji bezpośredniej przez wiele lat było podobne do prezentowanego przez ich poprzedników w latach 90. XX w. W ostatnich latach uległo ono częściowej zmianie.
W 2010 r. PiS przedstawił kolejny projekt nowej konstytucji, tym razem nieco obszerniejszy, bo liczący 199 artykułów. Projekt ten nie został wniesiony do Sejmu, ale pełnił i pełni rolę kompleksowej propozycji programowej największej partii opozycyjnej. Wśród zaproponowanych postanowień zwraca uwagę modyfikacja przepisów dotyczących referendum ogólnokrajowego. O ile nadal jego zarządzenie zależy od Sejmu lub prezydenta (już nie za zgodą Senatu i nadal bez konieczności uzyskania kontrasygnaty), o tyle wymagania frekwencyjne dla osiągnięcia wiążącego wyniku obniżono do 30% (art. 8). Co istotne, doprecyzowano przedmiot referendum, które może dotyczyć sprawy o szczególnym znaczeniu nie tylko dla państwa, ale także dla obywateli. Artykuł dotyczący referendum (który w obecnej konstytucji znajduje się w rozdziale dotyczącym Sejmu i Senatu) zlokalizowano w rozdziale 1 – „Zasady naczelne”. Zgodnie z projektem, obywatele nie posiadają prawa inicjatywy ustrojodawczej. Ponadto, zniesiono referendum zatwierdzające zmiany w konstytucji nawet w fakultatywnej formie (art. 189-190). Poza utrzymaniem większości dotychczas istniejących instytucji demokracji bezpośredniej wprowadzono nowe. Po pierwsze – „szczególne weto ustawodawcze”. Zgodnie z projektem, gdy prezydent otrzymawszy ustawę mającą istotne znaczenie dla finansów publicznych lub praw i wolności człowieka i obywatela, ma wątpliwości co do jej podpisania, może zastosować zwykłe weto ustawodawcze lub „weto szczególne”. To drugie polega na zarządzeniu referendum zatwierdzającego ustawę. W razie uzyskania decyzji pozytywnej lub niewiążącego charakteru referendum prezydent podpisywałby ustawę. W innym przypadku nie tylko powinien odmówić złożenia podpisu, lecz także zyskiwałby prawo do skrócenia kadencji Sejmu (art. 103). Druga, oryginalna instytucja demokracji bezpośredniej, której wprowadzenie do polskiego ustroju przewiduje projekt, to referendum zarządzane przez prezydenta w celu zatwierdzenia projektu ustawy (art. 105). W razie odmowy ze strony wymaganej liczby obywateli projekt prezydenta byłby zarzucany przed zainicjowaniem postępowania ustawodawczego w Sejmie. W przypadku aprobaty dla projektu, wyrażonej w referendum, prezydent wnosiłby go do Sejmu, a procedura ustawodawcza ulegałaby modyfikacji. Po pierwsze – każda zmiana w projekcie wymagałaby zgody prezydenta, po drugie – Senat nie mógłby wnieść żadnych poprawek do ustawy w wersji uchwalonej przez Sejm, po trzecie – w razie nieuchwalenia ustawy w ciągu 90 dni lub odrzucenia jej przez Sejm prezydent zyskiwałby prawo do skrócenia kadencji Sejmu. Ostatni z nowych typów referendum mógłby zostać zarządzony w celu podjęcia decyzji dotyczącej stanowiska w sprawach dotyczących organizacji międzynarodowej, której Rzeczpospolita przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Stanowisko to mogłoby dotyczyć aktu prawnego lub innych spraw związanych z funkcjonowaniem organizacji. Stanowisko takie powinny, co do zasady, wypracować wspólnie Sejm i Senat z radą ministrów albo właśnie obywatele w referendum (art. 177 ust. 3) [37].
W maju 2013 r. projekt nowej konstytucji, a w rzeczywistości – gruntownej nowelizacji obowiązującej konstytucji, zaprezentowało także ugrupowanie Solidarna Polska. Nie został on wniesiony do Sejmu, ale zgodnie z utrwalonym już obyczajem politycznym stanowi część dokumentów programowych. Warto wspomnieć o tym projekcie, ponieważ był przejawem nowej tendencji. Obok tematów obecnych od lat w debacie publicznej jak uściślenie typu polskiego systemu rządów, redukcję liczby deputowanych, ograniczenie immunitetów parlamentarzystów, zniesienie Senatu, ograniczenie skali finansowania partii politycznych czy wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych – w projekcie pojawiły się również propozycje dotyczące zwiększenia roli obywateli w życiu publicznym – jak poszerzenie grona organów pochodzących z wyborów powszechnych (o starostów, marszałków województw i prokuratora generalnego) czy zwiększenie roli referendum.
Propozycja dotycząca modyfikacji kształtu referendum ogólnokrajowego przewidywała obligatoryjność zarządzenia takiego referendum na wniosek 300 tysięcy obywateli oraz obniżenie do 30% minimalnej frekwencji koniecznej dla uzyskania przez wynik referendum charakteru wiążącego (art. 125 ust. 3 i 3a) [38].
W 2015 r. swój projekt konstytucji ogłosił także Janusz Korwin-Mikke. Warto o nim wspomnieć dlatego, że w ogóle nie przewiduje instytucji referendum ani innych form demokracji bezpośredniej [39].
Do tej pory, w dobiegającej końca VII kadencji, do Sejmu zgłoszono trzy projekty ustaw o zmianie konstytucji40. Wśród nich na uwagę zasługuje projekt posłów PiS z 2013 r., który dotyczył w całości udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym.
Po pierwsze – projekt przewidywał zrównanie pełnomocnika obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w prawach z innymi uczestnikami postępowania ustawodawczego, a także uniemożliwiał odrzucenie projektu obywatelskiego w pierwszym czytaniu w Sejmie. Ponadto doszło do konstytucyjnego wyłączenia tego typu projektów spod działania zasady dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu. Po drugie – wprowadzono instytucję obligatoryjnego referendum ogólnokrajowego z inicjatywy obywateli. Warunkiem jego zarządzenia było zebranie 1 miliona podpisów obywateli pod projektem. Po trzecie – wyłączono możliwość zorganizowania referendum ogólnokrajowego w sprawach: zmian w Konstytucji, budżetu państwa, udziału w operacjach militarnych i obronności państwa oraz amnestii. Po czwarte – przyznano obywatelom prawo inicjatywy ustrojodawczej wymagającej zebrania 1 miliona podpisów pod projektem ustawy o zmianie konstytucji. Po piąte – grono podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany dotyczące rozdziałów I, II i XII konstytucji poszerzono o pełnomocnika komitetu zgłaszającego projekt obywatelskiej inicjatywy ustrojodawczej [41]. W uzasadnieniu wnioskodawcy odwołali się m.in. do inicjatyw podejmowanych przez Instytut Spraw Obywatelskich w celu promocji instytucji ludowej inicjatywy ustawodawczej i wprowadzenia odpowiednich zmian w ustawodawstwie, a także do wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego stwierdzających liczne mankamenty kształtu regulacji prawnej demokracji bezpośredniej, będących jednym z powodów, dla których instytucje demokracji bezpośredniej na poziomie ogólnokrajowym są praktycznie martwe. Wnioskodawcy stwierdzili także w uzasadnieniu do projektu, że „poszerzenie praw obywateli do bezpośredniego sprawowania władzy zwierzchniej wpłynie dodatnio na zaufanie do państwa i jakość polityki państwowej. Podtrzymywanie sprzeciwu wobec demokracji bezpośredniej, które u zarania europejskiego konstytucjonalizmu uzasadniane było niskim stopniem edukacji społeczeństwa, nie ma dziś oparcia w rzeczywistości. Wręcz odwrotnie, to ożywienie demokracji partycypacyjnej jest jedną z dróg ulepszenia ładu publicznego”. Projekt ustawy konstytucyjnej został odrzucony w pierwszym czytaniu dnia 23 października 2013 r. [42]
VII kadencja Sejmu bez wątpienia przejdzie do historii polskiej demokracji bezpośredniej. Była to pierwsza od wejścia w życie konstytucji RP z 1997 r. kadencja, w której doszło do zgłoszenia tak wielu wniosków o zarządzenie referendów ogólnokrajowych – zarówno z inicjatywy obywateli, posłów, jak i prezydenta.
Burzliwa debata wokół dwóch referendów prezydenckich w 2015 r., obejmująca poza treścią pytań referendalnych i kwestiami stricte politycznymi, również odwołania do problematyki kształtu nadanego instytucjom demokracji bezpośredniej w polskiej konstytucji i ustawodawstwie, należała do głównych wydarzeń politycznych 2015 r., ogniskując uwagę sporej części obywateli. Po wielu latach znikomego zainteresowania tymi zagadnieniami demokracja bezpośrednia i zakres udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym stały się kluczowymi tematami debaty publicznej. W czasie kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich Andrzej Duda, który pokonał ubiegającego się o reelekcję rywala Bronisława Komorowskiego, głosił m.in. hasło zwiększenia udziału obywateli w rządzeniu państwem. Dla zwolenników dokonania zmian w obowiązującej regulacji w celu zwiększenia udziału obywateli w sprawowaniu władzy bez wątpienia nastał sprzyjający moment do podjęcia konkretnych działań, również o charakterze legislacyjnym.
POGLĄDY ŚRODOWISK EKSPERCKICH DOTYCZĄCE ZMIAN W KONSTYTUCJI ZMIERZAJĄCYCH DO ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU OBYWATELI W PROCESIE DECYZYJNYM
Dorobek polskiej doktryny prawa konstytucyjnego, a także nauk politycznych odnoszący się bezpośrednio do propozycji zmian w konstytucji jest bardzo bogaty, czego dowodzi również baza źródłowa tego opracowania, stanowiąca zaledwie niewielki odsetek ogółu publikacji na ten temat.
Czołowi polscy konstytucjonaliści przeprowadzili dwukrotnie gruntowne badania dotyczące polskiej konstytucji.
W 1997 r. wejściu w życie konstytucji towarzyszyła publikacja szczegółowego, kilkutomowego „bilansu otwarcia” w ramach projektu badawczego „Podstawowe dylematy teoretyczne nowej konstytucji RP” pod kierunkiem prof. K. Działochy [43]. Cykl prezentował założenia teoretyczne oraz funkcjonujące rozwiązania dotyczące najważniejszych obszarów ustrojowych z uwzględnieniem dorobku państw obcych. W latach 2004-2006 opublikowano wyniki szerokich badań dotyczących praktyki stosowania konstytucji z 1997 r., również w wielotomowej edycji, pod redakcją czołowych badaczy i z udziałem licznego grona uznanych ekspertów [44].
Należy w tym miejscu odróżnić propozycje zgłaszane przez konstytucjonalistów w efekcie krytycznej analizy formalno-dogmatycznej tekstu konstytucji czy praktyki ustrojowej od opinii na temat zmian zgłaszanych i wnoszonych przez gremia polityczne. Jak pisze M. Zubik: „Pierwsze propozycje zmian w Konstytucji z 1997 r. zazwyczaj spotykały się z chłodnym przyjęciem ze strony nauki prawa. Oceniano bowiem, że postulaty w tym zakresie wynikają głównie z gry politycznej, a nie są związane z należycie dokonaną ujemną oceną sposobu funkcjonowania przepisów konstytucyjnych” [45]. Na tle negatywnych doświadczeń z czasów obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r. w pierwszych latach obowiązywania konstytucji z 1997 r. w środowisku konstytucjonalistów dominowało zrozumiałe przekonanie o potrzebie ochrony młodej konstytucji przed zakusami polityków kierujących się doraźnym interesem. Postulaty dokonywania zmian nie cieszyły się popularnością. Nie bez znaczenia – chociaż nie należy go przeceniać – był również fakt zaangażowania wybitnych polskich konstytucjonalistów w prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. To zresztą główny powód, dla którego konstytucja z 1997 r. jest aktem prezentującym wysoki poziom pod względem legislacyjnym. Nadejście nowego pokolenia badaczy niezaangażowanych w prace projektowe i mogących ocenić je z dystansu, a przede wszystkim upływ czasu – zaowocowały pierwszymi krytycznymi analizami. Od umiarkowanej krytyki nie odżegnywali się również uczestnicy prac nad przygotowaniem i uchwaleniem konstytucji z 1997 r.
W 2011 r. wśród uznanych polskich konstytucjonalistów w ramach projektu badawczego Instytutu Spraw Publicznych w Warszawie przeprowadzono ankietę dotyczącą potrzeby, zakresu i treści zmian ustawy zasadniczej.
O ile eksperci różnili się między sobą w opiniach, to prawie nikt nie odrzucał kategorycznie samej idei zmian w konstytucji. Wszyscy dopuszczali ich dokonanie, część zgłosiła nawet taką potrzebę. Warto zaznaczyć, że w konkluzjach opracowań naukowych z zakresu prawa konstytucyjnego autorzy coraz częściej (można powiedzieć – odważniej) zgłaszają propozycje stosownych nowelizacji. Należy w tym względzie rozróżnić propozycje i projekty wychodzące od środowisk naukowych i eksperckich od propozycji politycznych, które są na ogół oceniane krytycznie.
Wśród polskich konstytucjonalistów nadal można odnaleźć tak stanowczo negatywne opinie dotyczące zmian w konstytucji jak A. Bałabana, który stwierdził w 2011 r., że „propozycje zmiany konstytucji pojawiają się w Polsce bardzo często i są dowodem niskiej kultury prawnej, często też dowodem niekompetencji czy wręcz antydemokratycznego nastawienia inicjatorów (vide projekt konstytucji IV RP) […] Na każdą zmianę konstytucji odpowiadam co do zasady: »nie«” [46]. Jest to jednak stanowisko raczej odosobnione. Większość badaczy dopuszcza możliwość zmiany konstytucji, wskazując konkretne obszary regulacji ustrojowej, które wymagają korekt lub uzupełnień. Pod tym względem można doszukać się licznych podobieństw.
Powody zmiany stanowiska doktryny wskazał w ankiecie B. Banaszak, który wymienił zarówno zjawiska zewnętrzne, nieprzewidywalne, jak i nieoczekiwane konsekwencje: przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i NATO, również wynikające z ewolucji tych struktur, wyzwania związane z globalnym kryzysem gospodarczym czy postępująca internacjonalizacja życia politycznego. Poza tym sama konstytucja zawiera wady, które zaobserwowano w praktyce jej stosowania (głównie problem wzajemnych relacji w łonie władzy wykonawczej) [47].
Różnice dzielą badaczy, również jeśli chodzi o zakres zmian. O ile B. Bałaban sprzeciwia się co do zasady dokonywaniu zmian, M. Chmaj przeciwny jest uchwalaniu nowej konstytucji, ale dopuszcza zmiany częściowe w obszarach, które tego wymagają [48] (podobnego zdania jest M. Jabłoński [49], A. Łabno [50], K. Skotnicki [51], A. Szmyt [52], P. Winczorek [53] i M. Zubik, który jednak optuje najpierw za szeroką dyskusją na ten temat [54]), B. Banaszak uważa przyjęcie nowej ustawy zasadniczej za rozwiązanie lepsze, zapewniające spójność aktu w przeciwieństwie do zmian cząstkowych, które mogą doprowadzić do jej rozbicia. Ponadto uważa on, że liczba zalecanych zmian jest na tyle duża, że sytuacja dojrzała do opracowania i przyjęcia nowej konstytucji [55] (podobną opinię wyraził P. Policastro [56]).
Ciekawym testem stosunku badaczy do problematyki udziału obywateli w procesie decyzyjnym było pytanie w ankiecie z 2011 r. dotyczące oceny konstytucyjnej regulacji instytucji demokracji bezpośredniej i ewentualnej potrzeby jej zmiany.
I w tym przypadku można dostrzec wyraźne grupy poglądów – od przekonania, że obowiązująca regulacja jest optymalna, przez dostrzeganie jej mankamentów i proponowanie odpowiednich korekt – ale w ramach istniejących rozwiązań i instytucji, aż po propozycje poszerzenia zestawu form demokracji bezpośredniej obecnych w polskim ustroju. Odpowiedzi zawarte w ankiecie stanowią dobrą ilustrację poglądów funkcjonujących w całym środowisku. Warto poświęcić więcej miejsca na prezentację wyników ankiety.
I tak: A. Bałaban nie zgłosił zastrzeżeń czy propozycji zmian konstytucyjnej regulacji demokracji bezpośredniej, uznając ją za „wystarczającą” [57] (podobnego zdania była A. Łabno [58]); B. Banaszak proponuje poszerzenie zestawu istniejących instytucji demokracji bezpośredniej o weto ludowe i ustawę referendalną [59]; M. Chmaj podziela korzystną ocenę wystawioną istniejącej regulacji przez A. Bałabana, ale dodaje propozycję obniżenia minimalnej frekwencji w referendum ogólnokrajowym wymaganej dla jego wiążącego wyniku do 30% [60]; M. Jabłoński, jeden z czołowych znawców instytucji referendum, opowiedział się za zmianami zmierzającymi do umożliwienia obywatelom szerszej niż dotąd możliwości bezpośredniej partycypacji w podejmowaniu rozstrzygnięć o szczególnym znaczeniu dla państwa. Autor zaproponował zupełne zniesienie wymogu minimalnej frekwencji w referendach ogólnokrajowych, ustanowienia ścisłych terminów na realizację przez organy władzy państwowej wiążącej ich woli wyrażonej przez obywateli w referendum, umożliwienie Senatowi samodzielnego zarządzania referendum, uściślenie regulacji dotyczących dopuszczalnej materii pytań referendalnych. Jednocześnie nie jest on zwolennikiem przyznania prawa do zarządzenia referendum odpowiednio licznej grupie obywateli. W stosunku do referendów lokalnych i obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie zgłosił nowych propozycji [61]. Dalej: K. Skotnicki po stwierdzeniu, że „obecnie rozwiązania są niezadowalające”, poparł ideę obligatoryjnego zarządzania referendum ogólnokrajowego w przypadku zebrania odpowiedniej (1 miliona) liczby podpisów pod wnioskiem obywatelskim, a także zapisania w ustawie zasadniczej obowiązku organów władzy publicznej do konkretnych działań, zmierzających do realizacji woli większości obywateli. W kwestii obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej badacz opowiedział się za wdrożeniem środków zmierzających do eliminacji zjawiska masowego unicestwiana projektów obywatelskich z powodu zakończenia kadencji Sejmu (następnej po tej, w której zgłoszono projekt). Zdaniem K. Skotnickiego „podważa to wiarę obywateli w sens angażowania się w życie publiczne”. Autor zaproponował także rozważenie konstytucyjnego wzmocnienia konsultacji społecznych oraz wprowadzenia instytucji weta ludowego [62]. Również A. Szmyt proponuje poszerzenie zakresu demokracji bezpośredniej, ale tylko w ramach jej form istniejących już w ustawie zasadniczej. Wśród konkretnych propozycji znalazło się zniesienie wymogu minimalnej frekwencji w przypadku referendum w sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa, umożliwienie zorganizowania referendum zatwierdzającego w przypadku dowolnej zmiany konstytucji (nie tylko dotyczącej rozdziałów I, II lub XII), obligatoryjność zarządzenia referendum w przypadku złożenia wniosku przez odpowiednio duże grono obywateli (ponad 500 tysięcy). Ekspert opowiedział się również za modyfikacją regulacji inicjatywy ludowej. W przypadku nieuchwalenia ustawy wniesionej przez obywateli do końca drugiej kadencji Sejmu powinno odbyć się referendum, w której mogłoby dojść do przyjęcia ustawy referendalnej. Kontrolę nad zgodnością materii pytań referendalnych z konstytucją powinien ex ante badać Trybunał Konstytucyjny [63]. Także P. Winczorek zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje braku możliwości wyegzekwowania na organach władzy publicznej konieczności realizacji woli obywateli wyrażonej w referendum. Ponieważ najczęściej realizacja ta będzie przybierać postać stosownej ustawy, autor zaproponował wprowadzenie instytucji ustawy referendalnej umożliwiającej uchwalenie ustaw w drodze referendum z pominięciem Sejmu i Senatu, ale tylko „w ograniczonej liczbie ważnych ustrojowo przypadków” [64].
Wśród badaczy młodszego pokolenia zwrócono uwagę na praktyczną stronę problemu zakresu udziału obywateli w procesie decyzyjnym w państwie.
Warto tu wymienić przede wszystkim P. Uziębłę [65], a także A. Rytel-Warzochę [66] badających instytucje demokracji bezpośredniej również na poziomie lokalnym, w tym szczególnie ich ustawową regulację. Skala ograniczenia zakresu władzy obywateli ulega poszerzeniu na poziomie ustawowym. W sprawie zasad i trybu przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego (art. 125 ust. 5) oraz trybu postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej konstytucja odsyła do ustaw. Co prawda, temat ten wykracza poza ramy analizy dotyczącej regulacji konstytucyjnej, ale warto poświęcić mu kilka skrótowych uwag. Na poziomie ustawowym następuje dalsze ograniczenie zakresu władzy obywateli, np. poprzez wskazanie terminów zawitych do dokonania określonych czynności czy tematów, których referendum z ich inicjatywy lub których projekt od nich pochodzący nie może dotyczyć. Ponadto P. Uziębło w swoich badaniach zwrócił uwagę na ciekawy problem wykorzystania przez obywateli dostępnych im mechanizmów. Wnioski są interesujące. Autor stwierdza, że „na tle innych państw europejskich, w których instytucja ta występuje, można stwierdzić, że jej wykorzystanie jest znaczące”. Dotyczy to jednak samego inicjowania procedury wnoszenia projektu i nie przekłada się na ostateczny sukces w postaci wniesienia go do Sejmu. Autor zwraca uwagę na fakt, że „zdecydowana większość […] komitetów nie jest zdolna do wniesienia projektu ustawy”. Inicjatywy zakończone sukcesem w tym sensie, że zostały wniesione do Sejmu, „korzystały ze wsparcia znaczących organizacji politycznych bądź społecznych” [67]. Te, które miały rzeczywiście oddolny charakter, praktycznie nie mają szans na pozytywny finał. Pomimo wniesienia projektu do Sejmu jego los w pełni zależy od Sejmu. Zdecydowana większość projektów obywatelskich upada – z powodu ich nierozpatrzenia (w tym poprawek Senatu) w ciągu dwóch kolejnych kadencji Sejmu (dyskontynuacja) lub przyjęcia w wersji istotnie odbiegającej od pierwotnego projektu [68]. Autor zwraca także uwagę na rzadziej poruszany problem jakości ustawodawczych projektów obywatelskich. Zauważa, że po pierwsze – dominują projekty nowelizacji ustaw (które łatwiej opracować niż kompleksowe projekty całych ustaw), po drugie – jakość przygotowywanych projektów obywatelskich budzi poważne wątpliwości: „Szczególnie źle prezentują się uzasadnienia takich projektów”. Największą ich wadą jest brak rzetelnej analizy skutków finansowych proponowanej regulacji [69].
Charakterystykę ustawowej regulacji referendum ogólnokrajowego dobrze oddaje obecna w literaturze opinia, że nosi ona wyraźne piętno doraźności. Jej kształt i konkretne rozwiązania zdeterminowało referendum europejskie z 2003 r. [70] (dotyczące wyrażenia zgody na ratyfikację umowy o akcesji do Unii Europejskiej) i zgodna wola ówczesnych sił politycznych, aby Polska przystąpiła do Unii. Badacze mówią wręcz o licznych wadach, niedociągnięciach, o wątpliwościach dotyczących racjonalności przyjętych wówczas rozwiązań ustawowych, a nawet podważają zgodność niektórych z nich z konstytucją [71]. Rezultatem tych spostrzeżeń jest z jednej strony utrzymująca się krytyka ustawy, z drugiej – zauważalny szczególnie w ostatnich latach wzrost liczby propozycji gruntownej nowelizacji ustaw o referendach – ogólnokrajowych i lokalnych [72].
POSTULATY ŚRODOWISK OBYWATELSKICH DOTYCZĄCE ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU OBYWATELI W PROCESIE DECYZYJNYM W PAŃSTWIE
Jak słusznie zauważyła M. Musiał-Karg: „Polska przed 1990 r. nie miała najlepszych doświadczeń w odwoływaniu się do form demokracji bezpośredniej” [73]. Tym zapewne należy tłumaczyć rezerwę, którą Polacy wykazywali wobec tej formy demokracji u zarania III Rzeczypospolitej. Jak wynika z badań opinii społecznej przeprowadzonych w lutym 1995 r., a więc w okresie intensywnych prac nad przygotowaniem nowej ustawy zasadniczej, zdecydowana większość obywateli poparła wówczas ideę organizacji cząstkowego referendum dającego możliwość ustosunkowania się głosujących do szczegółowych rozwiązań ustrojowych. Co ciekawe, jednocześnie zaledwie 20% respondentów uważało, że będzie miało realny wpływ na kształt nowej konstytucji, ponieważ stwarza ono jedynie takie pozory. Na pytanie o udział w referendum zatwierdzającym treść uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe konstytucji odpowiedzi pozytywnej udzieliła wówczas już jedynie niespełna połowa respondentów [74].
Nieufności obywateli wobec instytucji demokracji bezpośredniej towarzyszy rezerwa, którą wykazują politycy i eksperci. Jak wyżej zauważono, propozycje zwiększenia udziału obywateli w procesie decyzyjnym poprzez stosowne zmiany ustawy zasadniczej ze strony polityków, a także w gronie ekspertów z dziedziny prawa konstytucyjnego pojawiły się stosunkowo późno, dopiero na początku drugiej dekady obowiązywania konstytucji.
Przegląd projektów dotyczących partycypacji społecznej i aktywizacji obywateli, realizowanych przez organizacje społeczne: stowarzyszenia, fundacje i inne grupy obywatelskie, prowadzi do konkluzji, że do tej pory obejmowały one dwa główne typy działań. Po pierwsze – promowanie i wspieranie aktywizacji społecznej zmierzającej do budowy i utrwalenia społeczeństwa obywatelskiego w ramach instytucji przewidzianych przez obowiązujące prawo (w tym konstytucję). Po drugie – promowanie szczegółowych zmian w prawodawstwie dotyczącym partycypacji społecznej. Wspomniane działania dotyczyły szerokiego wachlarza instytucji i form aktywności i partycypacji obywatelskiej jak: stowarzyszenie i fundacja (w tym fundacja polityczna), referendum i inicjatywa ludowa, petycje do władz, wysłuchanie publiczne, lobbing, budżet partycypacyjny, jednostki pomocnicze gminy i ich organy. Stale obecnym tematem w działalności organizacji pozarządowych jest kwestia konsultacji społecznych dotyczących projektów aktów prawnych oraz programów rządowych – przede wszystkim zwiększenia udziału strony społecznej w procesie decyzyjnym w państwie. Wspomniane działania dotyczyły zarówno poziomu lokalnego (obszaru jednostek samorządu terytorialnego), jak i ogólnokrajowego. Strona społeczna może poszczycić się bogatym dorobkiem oraz kilkoma sukcesami na omawianych polach. Najważniejszym z nich jest doprowadzenie do regulacji prawnej wspomnianych instytucji partycypacji społecznej do tej pory nieobecnych w polskim systemie prawnym lub do zmian w dotychczasowej regulacji mających na celu zwiększenie udziału obywateli w procesie decyzyjnym. Przyjęte regulacje prawne wspomnianych instytucji wymagają w przyszłości dopracowania na podstawie zebranych doświadczeń z pierwszych lat ich stosowania [75]. Inicjatywy organizacji społecznych dotyczyły przede wszystkim regulacji ustawowej, rzadziej aktów niższego rzędu (regulaminy izb parlamentarnych, regulamin rady ministrów). O wiele ważniejszym zadaniem jest aktywizacja społeczna przejawiająca się w poświęcaniu czasu wolnego na działania w ramach różnego rodzaju organizacji. Skala zaangażowania obywatelskiego w Polsce jest wciąż niska w porównaniu z krajami Zachodu, a do tego wykazuje tendencję spadkową [76].
Na podstawie przytoczonych faktów należy stwierdzić, że wspomniana aktywność podmiotów społecznych (stowarzyszeń, fundacji itp.) do tej pory bezpośrednio prawie w ogóle nie dotyczyła zmian w ustawie zasadniczej. Wyjątkiem są dwie stosunkowo nowe inicjatywy dotyczące omawianego problemu. Pierwsza firmowana przez Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia z siedzibą we Wrocławiu, druga – przez Fundację Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) z siedzibą w Łodzi.
Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia zostało zarejestrowane w 2009 r. W pierwotnej wersji jego statutu wskazano, że jednym z celów Stowarzyszenia „jest doprowadzenie do sytuacji prawnej, aby obywatele RP realnie i w pełni mogli korzystać z prawa suwerena jakie daje im art. 4 Konstytucji”. W tym samym paragrafie znalazło się stwierdzenie, że „w drugim etapie celem Stowarzyszenia jest nowelizacja Konstytucji RP i umieszczenie w niej następujących zapisów:
1. Referendum obligatoryjnie należy przeprowadzić w przypadku:
a) całkowitej lub częściowej zmiany Konstytucji RP,
b) przed podpisaniem każdej międzynarodowej umowy rodzącej zobowiązania lub ograniczające jej niepodległość.
2. Co najmniej 300 000 obywateli RP uprawnionych do głosowania ma prawo do inicjatywy ustawodawczej w dowolnej sprawie a w szczególności spraw, o których mowa w punkcie 1 i poddać swoją propozycję ogólnopolskiemu referendum.
3. Co najmniej 150 000 obywateli RP ma prawo poddać ogólnopolskiemu referendum propozycję weta dowolnej ustawy oraz dowolnej uchwały w okresie 3 miesięcy od jej uchwalenia.
4. O wyniku referendum decyduje zwykła większość głosujących i wynik jest wiążący niezależnie od frekwencji” [77].
Nowa wersja statutu nie zawiera już wyżej wymienionych propozycji zmiany konstytucji [78], ale poddane drobnym modyfikacjom znalazły się w nowej wersji Deklaracji Programowej Stowarzyszenia z 2011 r. [79].
Jak wspomniano, obywatele są pozbawieni możliwości wnoszenia projektu ustawy o zmianie konstytucji, dlatego przed Stowarzyszeniem stoi zadanie przekonania do swoich postulatów jednego z podmiotów wyposażonych w prawo inicjatywy ustrojodawczej: grupy min. 92 posłów, Senatu lub Prezydenta RP. Do tej pory się to nie stało. Na stronie internetowej Stowarzyszenia nie ma informacji dotyczących podjęcia konkretnych działań, aby zrealizować cele wymienione w przywołanych fragmentach deklaracji programowej.
Druga z inicjatyw promująca zmianę konstytucji RP w celu zwiększenia udziału i wpływu obywateli na proces decyzyjny w państwie, firmowana przez łódzki Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO), jest przedsięwzięciem nieporównanie bardziej zaawansowanym pod względem merytorycznym i organizacyjnym. INSPRO ma na swoim koncie kilka dużych projektów o charakterze ogólnopolskim, realizowanych z użyciem takich środków jak akcje promocyjno-informacyjne, konferencje naukowe, panele dyskusyjne, wydawnictwa i inne [80]. Jeden z projektów nosi nazwę „Obywatele decydują”. W jego ramach od 2007 r. Instytut promuje obywatelskie inicjatywy ustawodawcze, a także prowadzi działania zmierzające do nowelizacji ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o inicjatywie ustawodawczej obywateli (Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688) w celu ułatwienia obywatelom możliwości skorzystania z tej instytucji demokracji bezpośredniej [81].
W sierpniu 2013 r. z inicjatywy INSPRO w Łodzi odbyło się spotkanie pod hasłem „Referendum dla obywateli nie dla partii”, w którym uczestniczyło blisko 100 osób reprezentujących kilkanaście inicjatyw i organizacji społecznych, w tym przedstawiciele władz związków zawodowych [82]. Celem spotkania było wypracowanie obywatelskiego stanowiska w sprawie zmian w przepisach o referendach. Efektem zgłoszonych propozycji miało być stworzenie projektu ustawy o zmianie ustaw o referendum ogólnokrajowym i lokalnym. Część zaproponowanych w czasie spotkania zmian dotyczyła materii konstytucyjnej. Ich wdrożenie wymagałoby więc stosownej nowelizacji ustawy zasadniczej.
Wśród kwestii poruszonych w czasie spotkania, których wprowadzenie wymagałoby zmiany konstytucji, wymienić należy:
• zniesienie wymogu dotyczącego przedmiotu referendum ogólnokrajowego określonego w konstytucji jako wyłącznie sprawa „o szczególnym znaczeniu dla państwa”,
• ustanowienie zasady, że zebranie odpowiedniej liczby podpisów pod wnioskiem obywatelskim obliguje organy władzy publicznej do zarządzenia referendum ogólnokrajowego,
• zniesienie wymogu przekroczenia progu 50% frekwencji dla uzyskania wiążącego wyniku referendum ogólnokrajowego,
• wprowadzenie obligatoryjnego referendum zatwierdzającego ustawę uchwaloną przez Sejm zamiast lub obok weta prezydenckiego,
• związanie określonego wyniku referendum w określonych sprawach z możliwością skrócenia kadencji Sejmu.
Wdrożenie pozostałych, licznych propozycji zgłoszonych w czasie spotkania nie wymaga zmian na poziomie konstytucyjnym, a jedynie ustawowym [83].
Projekt znajduje się obecnie w zawieszeniu. Dalsze etapy jego wdrażania przewidują ustalenie ostatecznej, spójnej wersji proponowanych zmian oraz ich wdrożenie. Proponowane zmiany konstytucji, wobec wspomnianego wyłączenia możliwości ich inicjowania przez obywateli czy organizacje społeczne, będą wymagały wniesienia projektu stosownej ustawy przez jeden z uprawnionych do tego podmiotów: Prezydenta, grupy m.in. 92 posłów lub Senatu, a następnie przekonania do ich poparcia odpowiednio licznych grup posłów i senatorów.
Podsumowując tę część analizy, można stwierdzić, że dorobek organizacji społecznych dotyczący propozycji dokonania zmian w ustawie zasadniczej zmierzających do zwiększenia wpływu obywateli na proces decyzyjny jest stosunkowo skromny. Jednocześnie – wykazuje on pod względem zakresu proponowanych zmian liczne podobieństwa do postulatów zgłaszanych przez środowiska eksperckie i polityczne.
Głównym postulatem obywateli odnoszącym się do obecnego kształtu regulacji konstytucyjnej jest zmiana sytuacji, w której – przywołując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny – obywatele Rzeczypospolitej mają prawo do udziału w referendum, lecz nie posiadają prawa do referendum, tj. prawa do wiążącego zainicjowania głosowania ludowego84. Inne postulaty dotyczą zwiększenia znaczenia instytucji referendum poprzez ustanowienie jego obligatoryjnego charakteru we wskazanych okolicznościach. Obecnie referenda ogólnokrajowe mają charakter wyłącznie fakultatywny. Ich zarządzenie nie zależy od obywateli, ale od uznania organów zarządzających.
PODSUMOWANIE
Przedstawione opracowanie oparte na analizie prac projektowych w zakresie rewizji i zmian (częściowych i całkowitych) konstytucji, dorobku doktryny prawa konstytucyjnego, a także wybranych inicjatyw środowiskowych i obywatelskich w zakresie zwiększenia udziału obywateli w życiu państwa, w tym szczególnie w procesie decyzyjnym prowadzi do kilku kluczowych wniosków:
1. Zamiar częściowej lub całościowej zmiany Konstytucji może wynikać z przesłanek polityczno-ideowych lub prawnych. Wśród badaczy i komentatorów panuje zgoda, że pod względem prawnym podstawowa część uregulowań konstytucji z 1997 r. jest poprawna i jako taka nie wymaga zasadniczej rewizji czy wręcz uchwalenia nowego aktu [85].
2. W pierwszej dekadzie obowiązywania konstytucji propozycje zmian motywowanych względami polityczno-ideowymi prawie w ogóle nie dotyczyły kwestii udziału obywateli w procesie decyzyjnym. Pierwsze, nieliczne propozycje na ten temat pojawiły się w latach 2004 i 2005 w projektach nowej konstytucji przygotowanych przez czołowe stronnictwa polityczne. Dotyczyły one głównie modyfikacji istniejących form demokracji bezpośredniej. Pierwsze propozycje dokonania szerokich zmian w regulacji instytucji demokracji bezpośredniej, w tym wprowadzenia do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, pochodzą z 2010 r. i zostały zawarte w projektach Prawa i Sprawiedliwości. Co istotne, żadnej z wymienionych propozycji nie nadano formy projektu ustawy o zmianie konstytucji i nie wniesiono do Sejmu.
3. Środowisko ekspertów, początkowo sceptyczne wobec projektów częściowej lub całkowitej zmiany konstytucji, z czasem zaczęło skłaniać się ku propozycjom wprowadzenia odpowiednich zmian, kierując się ściśle potrzebami wynikającymi z praktyki ustrojowej powstającej pod wpływem wydarzeń o charakterze politycznym (jak spór kompetencyjny organów władzy wykonawczej czy wyzwania wynikające z integracji europejskiej). Należy w tym miejscu wyraźnie odróżnić ocenę propozycji pochodzących od gremiów politycznych, które na ogół były krytykowane przez ekspertów, od postulatów wypracowanych przez środowisko naukowe na podstawie przeprowadzonych badań. Propozycje zmian dotyczących instytucji demokracji bezpośredniej, jako form realizacji prawa obywateli do udziału w życiu politycznym państwa, a wręcz kształtowania jego polityki – ewoluowały stopniowo. Z czasem środowisko naukowe zaczęło coraz odważniej zgłaszać konkretne propozycje zmiany tej części regulacji ustroju państwa. Dorobek naukowy poświęcony temu zagadnieniu zawiera dojrzałe i pogłębione analizy dotyczące korekt i uzupełnień obowiązującej regulacji konstytucyjnej form demokracji bezpośredniej. Przewidują one zarówno zmiany dotyczące istniejących rozwiązań, jak i wprowadzenie do polskiego porządku ustrojowego nowych, dotąd niewystępujących w nim instytucji (jak ustawa referendalna czy weto ludowe). Jednocześnie wciąż nie brakuje ekspertów, którzy są przeciwni dokonywaniu jakichkolwiek zmian, a także badaczy, którzy akcentują negatywne aspekty demokracji bezpośredniej [86].
4. Analizując propozycje zgłaszane przez stronę obywatelską, należy stwierdzić, że wiele z tych postulatów można zrealizować bez konieczności dokonywania zmian w konstytucji, a wyłącznie poprzez zmianę ustaw regulujących zasady i tryb funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej. Jednak część zgłaszanych propozycji wymaga dokonania zmian nie tylko dotyczących samych instytucji demokracji bezpośredniej, lecz także innych obszarów ustrojowej regulacji. Jako przykład można wskazać postulat wprowadzenia na wzór szwajcarski obligatoryjnego lub fakultatywnego referendum zatwierdzającego uchwaloną przez parlament ustawę. Ewentualne wprowadzenie takiej odmiany referendum wymagałoby m.in. odpowiednich zmian konstytucyjnej regulacji procesu ustawodawczego.
5. O ile reforma istniejących w Polsce instytucji demokracji bezpośredniej może się odbyć w drodze odpowiednich zmian ustawodawczych (z wyjątkiem likwidacji wymogu frekwencyjnego oraz poszerzenia materii referendów ogólnokrajowych poza sprawy o szczególnym znaczeniu), o tyle wprowadzenie nowych instytucji demokracji bezpośredniej wymaga już odpowiednich uzupełnień ustawy zasadniczej zgodnie z zasadą, że instytucje takie, jako formy sprawowania władzy, muszą mieć zakotwiczenie w konstytucji. Nie zmienia to faktu, że poza ogólną wzmianką w konstytucji szczegółowa regulacja określonej, nowej instytucji musi nastąpić w ustawie. Jest to ważna uwaga również wobec propozycji szczegółowego uregulowania wielu kwestii dotyczących demokracji bezpośredniej w samej konstytucji. Normy konstytucyjne powinny pozostać możliwie ogólne. Ich doprecyzowanie powinno mieć miejsce w ustawach zwykłych.
6. Obecnie w przestrzeni publicznej oraz w literaturze naukowej propozycje poszerzenia zestawu instytucji demokracji bezpośredniej są dość umiarkowane. Wśród zgłaszanych postulatów można wskazać jedynie referendum zatwierdzające ustawę uchwaloną przez parlament (przed podpisaniem przez prezydenta) i ustawę referendalną. W projektach pochodzących od partii politycznych uwagę zwraca ponadto możliwość wykorzystywania instytucji demokracji bezpośredniej w bieżącej walce politycznej [87]. Strona obywatelska bardziej koncentruje się na możliwości zwiększenia realnego wpływu obywateli na proces decyzyjny. Jest w tym jednak dość powściągliwa. Obywatele nie zgłosili żadnych propozycji, które znacząco różniłyby się od projektów partyjnych. Nie wspomina się np. o możliwości inicjowania przez obywateli postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (w sprawie kontroli konstytucyjności ustaw lub innych kompetencji Trybunału) czy o wecie ludowym, a więc możliwości doprowadzenia do uchylenia aktu prawnego w wyniku głosowania powszechnego. Żadna z grup społecznych nie zaproponowała także ustanowienia mandatu imperatywnego posła [88], przewidującego odpowiedzialność deputowanego przed wyborcami, czy ustanowienia recall na poziomie ogólnokrajowym. Pod względem zakresu zgłaszanych propozycji przoduje środowisko naukowe.
7. Analizę problemu zmian konstytucji zmierzających do zwiększenia udziału obywateli w sprawowaniu władzy, szczególnie w aspekcie instytucji demokracji bezpośredniej, warto przenieść na bardziej ogólny poziom rozważań i zgłosić kilka kierunkowych propozycji, odwołując się do twierdzeń prezentowanych w doktrynie. Po pierwsze – zupełne zniesienie wymogów frekwencyjnych w przypadku referendum będzie oznaczało zerwanie z praktyką premiowania biernych obywateli. Niepójście na głosowanie w sytuacji istnienia wymogu uzyskania odpowiedniej frekwencji niweczy starania grupy aktywnych obywateli i w efekcie zniechęca ich do udziału w kolejnych referendach. Po drugie – wprowadzenie większej liczby referendów obligatoryjnych może spowodować, że z jednej strony społeczeństwo oswoi się z instytucją referendum, z drugiej – łatwiej uwierzy, że od jego głosu zależą istotne decyzje [89]. Po trzecie – treść pytań referendalnych powinna podlegać uprzedniej ocenie pod względem zgodności z konstytucją, aby tej oceny nie dokonywali politycy. Po czwarte – obowiązkowe zarządzenie referendum w przypadku zebrania odpowiednio wysokiej liczby podpisów pod wnioskiem może zaktywizować społeczeństwo, zarówno w celu złożenia stosownego wniosku, jak i jego poparcia lub przeciwstawienia się w głosowaniu, szczególnie w sytuacji zniesienia wymogów frekwencyjnych. Kluczowe znaczenie ma także ustanowienie instytucji obywatelskiej inicjatywy ustrojodawczej. Jej brak w konstytucji przesądza o fiasku każdej inicjatywy obywatelskiej dotyczącej zmiany konstytucji, do której poparcia nie uda się przekonać podmiotu wyposażonego w prawo wniesienia projektu ustawy o zmianie konstytucji.
8. Ostatnim, ważnym tematem w dyskusji dotyczącej zmian w konstytucji (lub wręcz: zmiany całej konstytucji) zmierzających do wzmocnienia i urealnienia głosu obywateli powinna być kwestia właściwego „momentu konstytucyjnego”. Z obserwacji blisko 20 lat obowiązywania polskiej ustawy zasadniczej wynika, że postulaty zmian towarzyszyły zawsze ważnym wydarzeniom o charakterze społecznym lub politycznym, o charakterze wewnętrznym lub zewnętrznym. Nie ulega wątpliwości, że tylko takie ważne wydarzenia mogą skłonić decydentów do poparcia projektu zmian również dzięki przychylności dla niej ze strony opinii publicznej.
Powodzenie działań zmierzających do zmiany konstytucji zależy od tego, czy uda się przekonać opinię publiczną i elity polityczne, że jej przyjęcie jest jednocześnie korzystne i konieczne (sytuacja dojrzała do zmiany). Na pytanie o to, czy obecnie mamy do czynienia z takim „momentem konstytucyjnym”, nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Z jednej strony gorszące wydarzenia minionych miesięcy dotyczące dwóch prezydenckich inicjatyw odnośnie do zarządzenia referendum ogólnokrajowego mogą na długi czas skompromitować ideę referendum i zniechęcić wielu obywateli do angażowania się w życie polityczne i społeczne. Szczególnie niebezpieczna jest płynąca z tych wydarzeń nauka, że o tym, czy dana sprawa ma wystarczająco szczególne znaczenie dla państwa, aby została poddana pod referendum, decydują nie obywatele, ale wyłącznie politycy. Potwierdza to opinię, że „referendum ogólnokrajowe przestaje być mechanizmem rozstrzygania najważniejszych spraw Narodu i Państwa, a staje się narzędziem propagandy i rywalizacji międzypartyjnej”. Opinia ta pochodzi z 2005 r. i została zawarta w uzasadnieniu do zmian konstytucji autorstwa zespołu skupionego wokół Platformy Obywatelskiej [90]. Wydarzenia z lat 2012-2015 pokazały, jak bardzo jest celna. Z drugiej strony rozczarowanie wielu obywateli zachowaniem elit politycznych wydaje się doskonałym momentem dla zaprezentowania oddolnej inicjatywy ustrojodawczej zmierzającej do zmiany tej sytuacji.
Przypisy:
1. B. Banaszak, M. Granat, O projektach zmiany konstytucji z 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4 (81), s. 293-294.
2. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2015, s. 56-57.
3. Projekt posłów AWS z listopada 1997 r. (druk nr 72, Sejm III kadencji) dotyczył ograniczenia immunitetów parlamentarnych, w tym zniesienia immunitetu formalnego. Prace legislacyjne przerwał koniec kadencji Sejmu i Senatu.
4. Zob. R. Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997-2007, Warszawa 2009, s. 131.
5. Kończący w 2005 r. drugą kadencję prezydent A. Kwaśniewski miał znaczący wkład w proces przygotowania i uchwalania obowiązującej konstytucji z 1997 r. W okresie od listopada 1993 do listopada 1995 r. był przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. W czasie uchwalania i wejścia konstytucji w życie był urzędującym Prezydentem RP.
6. Łącznie od wejścia w życie konstytucji z 1997 r. do początku września 2015 r. wniesiono do Sejmu 19 projektów ustaw o zmianie konstytucji. Dotyczyły one następujących kwestii: (w czasie III kadencji) ograniczenia immunitetu parlamentarnego (w tym zniesienia formalnego), przyznania organom Narodowego Banku Polskiego uprawnienia do wydawania rozporządzeń; (w czasie IV kadencji) ponownie próba ograniczenia immunitetu formalnego, która jednak nie przybrała postaci projektu wniesionego do Sejmu; (w czasie V kadencji) ochrona życia od momentu poczęcia, modyfikacja sposobu powoływania sędziów przez prezydenta, wykluczenia możliwości kandydowania do Sejmu/Senatu osoby skazanej za przestępstwo, a także utraty przez skazanego w trakcie kadencji mandatu poselskiego/senatorskiego, ponownie: ograniczenie immunitetu parlamentarnego oraz uściślenie zasad dostępu do zasobów archiwalnych IPN z jego ograniczeniem wobec byłych współpracowników aparatu bezpieczeństwa; (VI kadencja) po raz kolejny próby ograniczenia lub zniesienia immunitetu poselskiego, ograniczenie roli samorządów zawodowych w ustalaniu wymogów i dopuszczaniu do wykonywania zawodów, uprawnienia sądów do decydowania o dokonaniu zabiegów medycznych dotyczących zaburzeń psychicznych, redukcja liczby posłów, większościowe wybory do Sejmu, wprowadzenie byłych prezydentów do Senatu, ułatwienie odrzucenia weta prezydenckiego przez Sejm, zwiększenie liczby podpisów wymaganych do zgłoszenia kandydatury prezydenta, ograniczenia roli prezydenta do zadań reprezentacyjnych, obligatoryjność ratyfikacji przez prezydenta zatwierdzonych przez Sejm umów międzynarodowych, dekonstytucjonalizacja Rady Bezpieczeństwa Narodowego i KRRiTV, konstytucjonalizacja prokuratury, zniesienie wotum nieufności dla ministra, ograniczenie uprawnień prezydenta dot. powoływania sędziów, poddanie aktów prawa wtórnego UE kontroli Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie nowego rozdziału dotyczącego członkostwa Polski w UE, umożliwienie wprowadzenia waluty euro (przez modyfikacje pozycji NBP), tryb przekazywania organowi lub organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej. W czasie III kadencji podjęto próbę przeprowadzenia referendum w sprawie 3 zmian w konstytucji: zniesienia Senatu, redukcji liczby posłów o połowę, zniesienia immunitetu formalnego. Poddanie tych materii pod referendum uznano jednak za niezgodne z konstytucją (zob. A. Chruściak, Projekty zmian w Konstytucji RP, (w:) Aktualne problemy reform konstytucyjnych, pod red. S. Bożyka, Białystok 2013, s. 41-53; R. Stawicki, Zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1997–2011 w świetle projektów ustaw oraz uchwalonych nowelizacji, „Opracowania Tematyczne” OT-605, Kancelaria Senatu, październik 2011, s. 1-15). W obecnej, VII kadencji Sejmu wniesiono 3 projekty zmian w konstytucji. Były to projekty (stosując odwróconą chronologię): złożony przez Prezydenta RP w 2015 r., przewidujący zniesienie konstytucyjnej gwarancji proporcjonalności wyborów (druk 3424), złożony przez posłów PO i PSL w 2014 r. dotyczący lasów państwowych (druk 2374 – odrzucony) i zgłoszony przez posłów PiS w 2013 r. przewidujący poszerzenie uprawnień obywateli w ramach instytucji demokracji bezpośredniej (druk 1646 – odrzucony). Ten trzeci projekt zostanie szerzej omówiony w dalszej części opracowania.
7. A. Chruściak, Projekty zmian…, s. 66-69.
8. Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zmianie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 114, poz. 946).
9. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 200, poz. 1471).
10. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 132.
11. Konstytucja Czwartej Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 207-270.
12. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 139.
13. Tamże, s. 143.
14. Biuro Organizacyjne Zarządu Głównego PiS, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwości, Warszawa 2005
15. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 132.
16. Art. 1 pkt 35, projekt ustawy konstytucyjnej z 2005 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) Państwo dla Obywateli. Plan rządzenia 2005-2009. Aneks, Rozdział I.1, Instytut Państwa i Administracji, grudzień 2005.
17. Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08.
18. Zob. A. Malinowski, Instytucja referendum konstytucyjnego w odbiorze społecznym, (w:) Referendum konstytucyjne w Polsce, red. M. T. Staszewski, Warszawa 1997, s. 145 i nn.
19. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 maja 1997 r. o wynikach głosowania i wyniku referendum konstytucyjnego przeprowadzonego w dniu 25 maja 1997 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 353).
20. W przykładowym projekcie A. J. Horodeckiego z 2005 r. można dostrzec kilka charakterystycznych przejawów tej tendencji. Przede wszystkim projekt przewiduje ustanowienie w Polsce zasady zakazu mnogiego obywatelstwa, oznaczającej zakaz przyjmowania obywatelstwa obcego państwa pod rygorem utraty polskiego, a także możliwość pozbawienia obywatelstwa polskiego. W tak ściśle zarysowanych granicach dochodzi do poszerzenia katalogu praw obywatelskich. Przykładowo – wyłącznie obywatele z urodzenia mają prawo do nabywania składników majątku państwowego (art. 80), a także ziemi (art. 107 ust. 2) oraz do udziału w reprywatyzacji (art. 81) czy wyłączne prawo zgłaszania kandydatów do organów przedstawicielskich i wybierania ich składu. Zob. A. J. Horodecki,
21. Były to: parlamentarno-gabinetowy zracjonalizowany, w którym kompetencje dwuizbowego parlamentu i rządu są w miarę zrównoważone, a prezydent pełni funkcje wyłącznie reprezentacyjne, parlamentarno-gabinetowy z silną pozycją rządu i osłabioną rolą jednoizbowego parlamentu (prezydent również wyłącznie reprezentacyjny) i prezydencki, w którym prezydent stoi na czele rządu i całej administracji państwowej. (J. Kochanowski, Trzy propozycje projektów nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, s. 4-5, 2.09.2009, http://www.rpo.gov.pl/pliki/12518762420.pdf, dostęp: 5.09.2015.
22. A. Zoll, Projekt zmiany Konstytucji RP przygotowany przez Radę Programową Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 4, s. 17 i nn.
23. Projekt zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Liberte!” 2009, nr 9 (wrzesień), http://liberte.pl/projekt-zmian-w-konstytucji-rzeczypospolitej-polskiej/, dostęp: 5.09.2015.
24. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP posłów Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej (druk nr 2989, Sejm VI kadencji), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3 (104), s. 15.
25. Poselski projekt ustawy o zmianie konstytucji z 19 lutego 2010 r. (druk nr 2989, Sejm VI kadencji).
26. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP…, s. 25
27. J. Kochanowski, Trzy propozycje…, s. 5.
28. Art. 58, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt pierwszy, http://www. rpo.gov.pl/pliki/12518762910. pdf; Art. 64, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt trzeci, http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12518764320.pdf, dostęp: 5.09.2015.
29. Art. 18, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt drugi, http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12518763850.pdf, dostęp: 5.09.2015.
30. J. Kochanowski, Trzy propozycje…, s. 5.
31. Tamże, s. 8,11.
32. Tamże, s. 6-7.
33. M. Rachwał, Referendum w opinii elit politycznych III RP, „Środkowoeuropejskie Studia Polityczne” 2013, nr 4, s. 180-181.
34. Tamże, s. 182-183.
35. Tenże, Prawo do zarządzania referendum ogólnokrajowego w Polsce w latach 1992-2009. Przyjęte rozwiązania i postulowane zmiany, (w:) Prawo wyborcze i wyboru. Doświadczenia dwudziestu lat procesów demokratyzacyjnych w Polsce, red. A. Stelmach, Poznań 2010, s. 121-122.
36. G. Smith, The Functional Properties of the Referendum, „European Journal of Political Research”, March 1976, (za:) M. Rachwał, Prawo do zarządzania…, s. 123.
37. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwości, styczeń 2010, http://www.pis.org.pl/download. php?g=mmedia&f=konstytucja_2010.pdf, dostęp: 4.09.2015.
38. Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa maj 2013 r. http://www.solidarna.org.pl/ wp-content/uploads/2013/06/ Konstytucja-Solidarna-Polska. pdf, dostęp: 1.09.2015.
39. Tekst projektu Konstytucji nowego Państwa Polskiego, maj 2015, http://korwin-mikke. pl/blog/wpis/tekst_projektu_konstytucji_nowego_panstwa_polskiego__art1_ art49/2627, dostęp: 1.09.2015.
40. Zob. przypis nr 6.
41. Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 czerwca 2013 r. (druk nr 1646, Sejm VII kadencji).
42. Przebieg procesu legislacyjnego: druk nr 1646, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7. nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1646, dostęp: 5.09.2015.
43. Prof. Kazimierz Działocha w okresie prac nad konstytucją z 1997 r. był ekspertem, a później członkiem Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego jako senator III kadencji (1993-1997).
44. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, A. Preisner, Warszawa 2004-2006.
45. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP…, s. 14.
46. Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek, Warszawa 2011, s. 13.
47. Tamże, s. 23.
48. Tamże, s. 41.
49. Tamże, s. 51-52.
50. Tamże, s. 75-76.
51. Tamże, s. 103-104.
52. Tamże, s. 117-120.
53. P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny i proces prawotwórczy, (w:) Ankieta…, s. 180.
54. Tamże, s. 137.
55. Tamże, s. 23.
56. Tamże, s. 87-88.
57. Tamże, s. 17.
58. Tamże, s. 80.
59. Tamże, s. 30.
60. Tamże, s. 45.
61. Tamże, s. 59-61.
62. Tamże, s. 108-109.
63. Tamże, s. 126-127.
64. P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny…, s. 183.
65. Zob. np. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006; tenże, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2008; tenże, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Komentarz do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Warszawa 2008; tenże, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009.
66. Zob. szczególnie: A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011; taż: Budżet obywatelski jako nowa forma społecznej partycypacji, „Disputatio” 2013, t. 15, nr 1; taż: Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich: stan obecny i perspektywy, Warszawa 2012
67. P. Uziębło, Demokracja…, s. 206.
68. Tamże, s. 207.
69. Tamże.
70. P. Winczorek, Projekt ustawy o referendach, „Państwo i Prawo” 2002, z. 12, s. 17.
71. Zob. P. Uziębło, Demokracja…, s. 155 i nn.
72. Warto wspomnieć szczególnie dwie inicjatywy: przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699 z 30.08.2013 r., VII kadencja Sejmu) oraz propozycje zmian w ustawie referendalnej opracowane w ramach grupy organizacji pozarządowych oraz NSZZ „Solidarność” w ramach tzw. Platformy Oburzonych w 2013 r.
73. M. Musiał-Karg, Referenda w państwach europejskich, Toruń 2008, s. 257.
74. A. Malinowski, Instytucja referendum…, s. 183-184.
75. Wśród bardzo licznych podmiotów, programów i inicjatyw warto wymienić działania podejmowane przez Fundację im. Stefana Batorego (m.in. Programy „Masz głos, Masz wybór”, „Odpowiedzialne państwo”, „Obserwatorium Obywatelskie”), Instytut Spraw Publicznych („Program Społeczeństwa i Demokracji”, w tym: społeczeństwo obywatelskie i partycypacja obywateli), Fundację Gospodarki i Administracji Publicznej (projekt „Partycypacja Społeczna w Praktyce”), Pracownię Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” (Program Laboratoriów Partycypacji Obywatelskiej), a także wiele innych, w tym akcje o charakterze lokalnym jak „Akcja konsultacja!” realizowana w Toruniu przez Fundację Stabilo.
76. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez CBOS w 2014 r. zaangażowanie w działalność społeczną deklaruje około 79% respondentów, ale tylko 20% z nich w ramach konkretnej organizacji. Przynależność do organizacji w 2014 r. spadła w porównaniu z 2011 r. Zob. CBOS, Aktywność społeczna Polaków. Komunikat z badań, nr 60/2014, maj 2014, s. 8-9, (http://www.cbos.pl/SPISKOM. POL/2014/K_060_14.PDF), dostęp: 23.12.2015.
77. Statut Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, wersja z 2009 r., http://www. iddd.de/rys/StatutSDB.doc, dostęp: 5.09.2015.
78. Statut Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, wersja z 23.03.2013 r., https:// docs.google.com/document/ d/1viGhB4-DPGVr5ZGUUpc9c9gvSmVQ50qfwi-NPSfWuaw/ edit, dostęp: 5.09.2015.
79. Deklaracja Programowa Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia (wersja 2.22), https://docs.google.com/document/d/1AVOP26bqtvDpXyLvsBGoNNThI3MTrtN53ORXqG-Zt0Q/ edit, dostęp: 5.09.2015.
80. Więcej informacji na stronie fundacji w zakładce „Co robimy”: http://www.inspro.org.pl.
81. Uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o inicjatywie ustawodawczej obywateli, https://obywateledecyduja.pl/ wp-content/uploads/2012/12/ uzasadnienie_projektu_nowelizacji_obywatele_decyduja. pdf, dostęp: 5.09.2015.
82. Referenda dla obywateli, TVP Łódź, 10 sierpnia 2013 r., http://lodz.tvp.pl/12074282/referenda-dla-obywateli, dostęp: 2.09.2015.
83. Referenda dla obywateli, nie dla partii – postulaty ze spotkania 10.08.2013 r., https:// inspro.org.pl/wp-content/uploads/2013/11/Postulaty_10_ sierpnia__2013_09_03.pdf, dostęp: 2.09.2015.
84. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, uzasadnienie, pkt 11.5; M. Rachwał, Referendum…, s. 191; M. Jabłoński, Referendum i inne instytucje demokracji bezpośredniej, „Przegląd Prawa i Administracji” 2002, t. 51, s. 81.
85. Zob. P. Winczorek, Czy zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.?, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004 r., t. LXVI, z. 3, s. 51.
86. Zob. A. Gałkowska, S. Gałkowski, Albo bezpośrednia, albo demokracja, (w:) Stan i perspektywy demokracji bezpośredniej we współczesnym świecie, red. M. Marczewska-Rytko, Lublin 2011, s. 39 i nn.
87. W projekcie nowej konstytucji PiS z 2010 r. pozytywny werdykt obywateli ma umożliwić prezydentowi skrócenie kadencji Sejmu lub zablokowanie możliwości dokonywania zmian w jego projekcie przez większość parlamentarną.
88. Piotr Kaszczyszyn z Klubu Jagiellońskiego w swojej propozycji nawiązuje do idei mandatu imperatywnego z czasów Rzeczypospolitej szlacheckiej, stwierdzając, że: „Przy specyfice współczesnego państwa, trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie podobnego, terytorialno-zależnego systemu, z dzisiejszym sejmikiem wojewódzkim wysyłającym swoich radnych na kolejne posiedzenia Sejmu”. W zamian autor proponuje „Dzień Referendalny” – propozycję nawiązującą jego zdaniem do idei mandatu imperatywnego. Ma polegać na organizowaniu raz w roku referendum na wszystkie tematy zgłoszone przez obywateli, po spełnieniu dodatkowych wymogów formalnych – P. Kaszczyszyn, Jak upodmiotowić obywateli. Dzień Referendalny, http:// jagiellonski24.pl/2015/09/05/ jak-upodmiotowic-obywateli-propozycja-dnia-referendalnego/, dostęp: 06.09.2015
89. J. Wylężałek, Bariery demokracji bezpośredniej a ograniczenia działania zespołowego – perspektywa systemowa, (w:) Stan i perspektywy…, s. 96.
90. M. Rachwał, Referendum…, s. 191.