Sygnalistyka – projekt ustawy o sygnalistach i zasady jej stosowania

Planowana przez polskiego prawodawcę ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa jest recepcją Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Właściwiej byłoby napisać, że ustawa ta będzie recepcją wskazanej dyrektywy, kiedy już Polska zdecyduje się, by ustawę taką wydać. Termin do wydania ustawy upłynął 17 grudnia 2021 roku. W chwili pisania tego artykułu [grudzień 2023 r. – przyp. red.] znanych jest prawdopodobnie osiem oficjalnych wersji projektu ustawy, dostępne są również projekty autorstwa co najmniej jednej organizacji pozarządowej. Celem artykułu jest prezentacja ogólnego opisu projektu ustawy.

Na początku wskazanej dyrektywy wyjaśnione jest, że osoby, które pracują dla organizacji publicznej lub prywatnej, lub utrzymują z taką organizacją kontakt w związku ze swoją działalnością zawodową, często jako pierwsze dowiadują się o naruszeniach prawa popełnionych przez tę organizację i następnie, już jako sygnaliści, podejmują kroki mające na celu zgłoszenie takich naruszeń odpowiednim organom, często jednak osoby te nie podejmują tych kroków, ponieważ obawiają się odwetu organizacji, odwetu przedsiębiorcy. Tyle prawodawca europejski. 

Sygnalistyka – definicja pojęcia

Kiedy patrzymy na zjawisko sygnalistyki, to powinniśmy jednak uświadomić sobie jego drugie dno, a być może tak naprawdę podstawowy cel tego zjawiska.

Przez sygnalistykę rozumiem tutaj zachęcanie za pomocą narzędzi prawnych osób, które dowiedziały się o naruszeniach prawa w organizacji, z którą są związane, do zgłaszania naruszeń czy to organom, czy to samym organizacjom.

Uważam, że podstawą zjawiska sygnalistyki, podstawą zachęcania przez państwo do informowania o naruszeniach prawa, jest znana od dawna koncepcja, polegająca na tym, że aby wykryć niektóre naruszenia prawa, a tym samym przystąpić do ich ukarania i w dalszej perspektywie zapobiec kolejnym analogicznym naruszeniom, należy przełamać solidarność osób biorących udział w naruszeniu.

W dawnych czasach za współpracę z ówczesnym wymiarem sprawiedliwości, w nagrodę za udzielenie informacji na temat osób, z którymi wspólnie popełniło się przestępstwo, czy też z którymi wspólnie zostało się oskarżonym bądź oskarżoną o czary, można było liczyć na łagodny wymiar kary, na przykład w postaci szybkiego uduszenia czy ścięcia w miejsce długiej, drobiazgowej i bolesnej obróbki, której poddawane były osoby nie tak chętne do współpracy. Obecnie podobną rolę odgrywa złagodzenie kary, instytucja świadka koronnego lub małego świadka koronnego. Czas płynie, zmieniają się dekoracje, jednak państwa nadal starają się przekonać swoich obywateli, że lepszym dla nich rozwiązaniem jest współpraca z państwem niż podtrzymywanie solidarności naruszycieli prawa.

Przede wszystkim przyjrzyjmy się ustawie przez pryzmat modelu stosowania zawartych w niej regulacji. Z uwagi na fakt, że ustawa ustanawia własną, nową, autonomiczną siatkę pojęciową przyjrzymy się ustawie raczej przez pryzmat funkcjonalny, wprowadzając w miarę potrzeby nowe pojęcia.

Ustawa o sygnalistach – zasady wdrożenia i stosowania

Należy zwrócić uwagę na to, jakie podmioty mają obowiązek stosowania ustawy o sygnalistach.

Ustawę mają obowiązek stosować podmioty prawne niezależnie od tego, czy są prywatne, czy publiczne, w których pracuje lub dla których pracuje co najmniej 50 osób.

Próg 50 osób nie stosuje się do podmiotów, które wykonują działalność w zakresie usług produktów i rynków finansowych, w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz w zakresie bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, doprecyzowanych w dyrektywie 2019/1937.

W przypadku podmiotów prawnych będących jednostkami samorządu terytorialnego, obowiązki podmiotu prawnego określone w rozdziale wykonują jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, czyli na przykład w przypadku gminy obowiązki gminy w zakresie stosowania ustawy o sygnalistach wykonuje urząd gminy. Jeśli gmina ma mniej niż 10 tys. mieszkańców, to nie stosuje się przepisów o zgłoszeniach wewnętrznych, jednak nadal wobec takiej gminy stosuje się przepisy o zgłoszeniach zewnętrznych i o ujawnieniach publicznych. Na pierwszy rzut oka można odnieść wrażenie, że jeżeli w urzędzie gminy pracuje mniej niż 50 osób, to w urzędzie takim nie stosuje się ustawy o sygnalistach. Uważam jednak, że byłoby to podejście błędne, ponieważ pięćdziesięcioosobowy limit stosuje się wobec podmiotu prawnego, czyli na przykład gminy, biorąc przy tym pod uwagę nie tylko pracowników samego urzędu gminy ale wszelkich pracowników, którzy pracują na rzecz gminy, czyli również na przykład pracowników ośrodka pomocy społecznej, czy straży miejskiej.

Wyobraźmy sobie zatem, że w takim właśnie podmiocie prawnym ma miejsce naruszenie prawa.

Katalog naruszeń prawa, z którymi ustawa wiąże ewentualną ochronę sygnalisty, jest katalogiem zamkniętym, co jest niezwykle ważne.

Bowiem jeżeli sygnalista podejmie wynikające z ustawy kroki w związku z zaistnieniem naruszenia prawa niewymienionego w ustawie, to nie uzyska ochrony jako sygnalista, ponieważ naruszenie nie było wymienione w katalogu naruszeń zamieszczonych w ustawie.

Przyjmijmy jednak, że naruszenie prawa mieści się w katalogu zamieszczonym w ustawie. Podmiot prawny pozornie może rozszerzyć katalog naruszeń, jednak jest to właśnie jedynie pozorna możliwość, bowiem katalog ten można rozszerzyć jedynie o obowiązujące w tym podmiocie regulacje wewnętrzne lub standardy etyczne ustanowione na mocy prawa obowiązującego, nie można zaś rozszerzyć go o inne niż wymienione w ustawie naruszenia prawa.

Jeśli zatem w podmiocie ma miejsce naruszenie prawa, to pracownik takiego podmiotu ma możliwość podjęcia kilku kroków.

Zanim przejdziemy do omówienia tych kroków, należy zwrócić uwagę na fakt, że uprawnienia wynikające z ustawy ma nie tylko pracownik w sensie dosłownym, ale mają je również inne wymienione w ustawie osoby, w tym na przykład osoba świadcząca pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, stażysta, ale też akcjonariusz lub wspólnik oraz, co niezwykle ciekawe, osoba fizyczna rekrutowana do pracy w podmiocie lub na jego rzecz.

Objęcie ewentualną ochroną na gruncie ustawy o sygnalistach między innymi osób rekrutowanych może prowadzić do niepotrzebnych konfliktów, może się bowiem zdarzyć, że pracodawca na etapie rekrutacji zapyta osobę rekrutowaną na przykład o dotyczące jej informacje, o które zdecydowanie pytać nie powinien. Jeśli w tym momencie osoba rekrutowana podejmie kroki w celu stania się sygnalistą, a następnie pracodawca nie przyjmie jej do pracy, to pracodawca taki ryzykuje oskarżenie o to, że podjął wobec sygnalisty działanie odwetowe. W szczególnie złej sytuacji byłby tu pracodawca, który co prawda nie przyjąłby sygnalisty do pracy, jednak nie dlatego, że ten jest sygnalistą, ale dlatego, że po prostu do danej pracy się nie nadaje, nie chroniłoby to jednak takiego pracodawcy przed zarzutem o podjęcie działania odwetowego, czyli zemsty na sygnaliście. Zarzut w opisywanej tu sytuacji wydaje się zarzutem absurdalnym, chyba jednak nie na tyle absurdalnym, by można było go odrzucić z użyciem zasad wykładni prawa.

Pracownik może zatem dokonać tak zwanego zgłoszenia wewnętrznego, czyli choć wydaje się to absurdalne, poinformować swojego pracodawcę, że u tego pracodawcy zostało naruszone prawo. Wskazani wyżej pracodawcy mają obowiązek przygotować odpowiednią procedurę, umożliwiającą dokonywanie zgłoszeń wewnętrznych oraz związaną z tą procedurą dokumentację. Zgłoszenie wewnętrzne może być dokonane anonimowo lub imiennie. 

Działamy bez cenzury. Nie puszczamy reklam, nie pobieramy opłat za teksty. Potrzebujemy Twojego wsparcia. Dorzuć się do mediów obywatelskich.

Jeżeli pracownik dokonał zgłoszenia anonimowego, jednak jego tożsamość została ujawniona i pracownik ten doświadczył działań odwetowych, to jest traktowany z punktu widzenia ochrony po prostu jak sygnalista, który takich działań doświadczył. Ma więc prawo odpowiednio do odszkodowania lub zadośćuczynienia. W podobny sposób chronione są osoby, które dokonają w sposób anonimowy zgłoszenia zewnętrznego lub ujawnienia publicznego. Jeżeli pracownik dokonał zgłoszenia wewnętrznego imiennego, to oczywiście również jest chroniony jako sygnalista.

W przypadku każdego ze zgłoszeń ochrona przysługuje sygnaliście między innymi pod tym warunkiem, że sygnalista ten miał uzasadnione podstawy sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacja dotyczy interesu publicznego i jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, i że informacja taka stanowi informację o naruszeniu prawa.

Podkreślenia wymaga, że nie jest tu istotne, czy informacja będąca przedmiotem zgłoszenia posiada wymienione cechy, ale istotne jest jedynie, czy pracownik miał podstawy sądzić, że informacja te cechy posiada, i że podstawy te były uzasadnione.

Pracownik może również dokonać zgłoszenia zewnętrznego, czyli poinformować o naruszeniu wskazane w ustawie organy państwa, w tym zwłaszcza organy Państwowej Inspekcji Pracy, nie musi on przy tym uprzednio dokonywać zgłoszenia wewnętrznego. Co niezwykłe i niebezpieczne dla sygnalisty, ochrona w przypadku zgłoszenia zewnętrznego przysługuje takiemu sygnaliście dopiero po otrzymaniu zaświadczenia, w którym organ potwierdza, że zgłaszający podlega ochronie. Nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby nie to, że na wydanie takiego zaświadczenia organ ma 30 dni i w okresie między dokonaniem zgłoszenia zewnętrznego a wydaniem zaświadczenia sygnalista nie jest chroniony. Należy zwrócić uwagę, że ewentualne działania odwetowe ze strony pracodawcy mogą być wywołane tym, że w ciągu wskazanych 30 dni organ publiczny może podjąć, a często nawet powinien podjąć, kroki w celu wyjaśnienia, czy zgłoszone naruszenie prawa rzeczywiście miało miejsce i czy dotyczyło interesu publicznego. Taki ułomny sposób ochrony sygnalisty może zniechęcić ewentualnych sygnalistów do dokonywania zgłoszeń zewnętrznych.

Pracownik może również dokonać ujawnienia publicznego, czyli podać do wiadomości publicznej informacje o naruszeniu prawa, przy czym pracownik może dokonać takiego ujawnienia dopiero po tym, jak dokonał przynajmniej zgłoszenia zewnętrznego, lub dokonał zgłoszenia zewnętrznego poprzedzonego zgłoszeniem wewnętrznym, a zobowiązane organy lub podmioty nie podjęły odpowiednich kroków.

Po dokonaniu przez pracownika zgłoszenia wewnętrznego lub zgłoszenia zewnętrznego, pracodawca lub organ państwowy powinni podjąć działania następcze, czyli ocenić prawdziwość informacji zawartych w zgłoszeniu oraz podjąć działania związane z samym naruszeniem, takie jak na przykład postępowanie wyjaśniające, wszczęcie kontroli lub wniesienie oskarżenia. Pracodawca lub organ mogą też, odpowiednio do stanu faktycznego, zamknąć procedurę związaną ze zgłoszeniem.

Pracodawcy nie wolno podjąć wobec sygnalisty tak zwanych działań odwetowych, katalog tych działań umieszczony jest w ustawie, co istotne jest to jednak katalog otwarty. Jeśli zatem pracodawca mściłby się na sygnaliście w sposób inny niż opisany w ustawie, to działanie takie może również zostać zakwalifikowane jako działanie odwetowe.

Poza wskazaną wyżej w artykule swoistą pułapką, która czyha na sygnalistę dokonującego zgłoszenia zewnętrznego, na każdego sygnalistę czyha ukryta w ustawie jeszcze jedna pułapka. Otóż sygnalista jest na mocy ustawy o sygnalistach chroniony przed działaniami odwetowymi podmiotu prawnego, jednak w zasadzie nie jest chroniony przed prawem. Jeden z przepisów projektu wyłącza co prawda odpowiedzialność karną sygnalisty, jednak jedynie za szkodę, którą sygnalista wyrządziłby samym zgłoszeniem lub ujawnieniem. Ustawa nie wyłącza odpowiedzialności sygnalisty za naruszenie prawa, które jest przedmiotem zgłoszenia. Jeżeli zatem sygnalista dokona zgłoszenia lub naruszenia prawa, w którym nie brał udziału, a o którym jedynie wiedział, to grozi mu jedynie zemsta ze strony podmiotu prawnego (pracodawcy), przed którą to zemstą chroni go ustawa o sygnalistach. Jeżeli jednak sygnalista dokona zgłoszenia, lub naruszenia prawa, w którym to naruszeniu sam brał udział, to co prawda jest chroniony przed pracodawcą, ale nie jest jednak chroniony przed prawem. Co więcej, samo zgłoszenie (wewnętrzne, zewnętrzne) czy ujawnienie publiczne staje się wtedy czymś na kształt przyznania się do popełnienia naruszenia prawa, czasem przestępstwa.

Wydaje się, że wskazana tu pułapka została przez prawodawcę świadomie na sygnalistów zastawiona. Może ona zrazu doprowadzić do rozczarowania ideą sygnalistyki u wielu osób – jeśli będą śledzić losy swoich zgłoszeń i ujawnień zza krat, w dłuższej perspektywie pułapka ta może doprowadzić do skompromitowania idei sygnalistyki. Ludzie, którzy mogliby zostać sygnalistami, nie zostaną nimi nie z obawy przed zemstą pracodawcy, ale z obawy przed wymiarem sprawiedliwości.

Na marginesie prowadzonych rozważań należy pamiętać, że ustawa o sygnalistach zawiera przepisy, które przewidują odpowiedzialność karną za uniemożliwienie lub utrudnienie zgłoszenia, podjęcie działań odwetowych, niezgodne z prawem ujawnienie tożsamości sygnalisty, ale też za nieustanowienie procedury zgłoszeń wewnętrznych w sytuacji, gdy osoba jest do tego zobowiązana i wreszcie za dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, kiedy osoba, która tego dokonuje, wie, że do naruszenia prawa nie doszło.